三江源地區生態建設的調研思考

桑杰

三江源地區是我國乃至亞洲氣候變化的啟動區、重要的生態屏障和水源涵養區。三江源地區的生態平衡，不僅關系到青海可持續發展的大局，更事關中國乃至全球生態安全。為加快三江源地區生態環境保護與建設，2011年11月16日，國務院第181次常務會議批準實施《青海三江源國家生態保護綜合試驗區總體方案》，決定建立青海三江源國家生態保護綜合試驗區。這是繼2005年黨中央國務院決定全面推進青海三江源生態保護和建設工作后，做出的又一重大戰略決策。為了解綜合試驗區建設進展情況，近幾年，我多次赴青南地區項目實施區，聽取了州、縣領導關于推進試驗區建設情況的介紹，考察了一些生態項目建設情況，并和有關方面的同志就進一步做好試驗區工作，推進三江源生態環境保護與建設進行了交流。

總的來看，三江源自然保護區生態保護和建設工程實施以來，源區生態系統宏觀結構局部改善，取得了顯著的生態、經濟和社會效益。主要表現在：一是草地退化趨勢得到初步遏制，草地生產能力及植被覆蓋度明顯提高。到今年5月，源區79.18%的區域植被覆蓋度提高。植被呈現改善趨勢，好轉類型的面積達12508平方公里。二是湖泊水域面積明顯擴大，濕地生態功能逐步提高，流域供水能力明顯增強。主要湖泊凈增加245平方公里，黃河源頭“千湖”濕地開始整體恢復，濕地生態和濕地功能整合性明顯增強。三是牧民生產生活條件得到明顯改善。養畜工程的實施改善了牧民的生產生活條件，游牧定居工程的實施改善了牧民的住房條件。四是畜牧業生產經營方式逐步轉變，畜牧業開始從傳統游牧方式向定居半定居轉變，由單一靠天養畜逐步向建設養畜轉變，由粗放畜牧業生產向生態畜牧業轉變。在保護中發展，在發展中保護的理念深入人心，為促進三江源生態保護和經濟社會可持續發展奠定了基礎。

三江源國家生態保護綜合試驗區建立后，青海省在認真領會國家政策，提高思想認識，明確工作責任，成立工作機構，認真開展專項規劃前期研究和編制工作的同時，重點開展了以下工作。一是研究制定了《關于推進三江源國家生態保護綜合試驗區建設的意見》，明確目標，細化工作，落實任務，使各項工作有條不紊推進。二是出臺了《關于探索建立三江源生態補償機制的若干意見》，確定生態補償、草畜平衡補償、牧民生產性補貼等11項政策，下撥補償資金25億元。在生態保護綜合管理上，實行了政府主導、群眾參與、責任到戶、落實到點的管理模式和省州縣鄉村五級責任目標管理機制。取消了對試驗區四個州GDP的考核，正在研究制定綠色績效考評體系，細化督查考評辦法，重點在生態保護成效和民生改善等方面進行考核。三是設立生態管護公益性崗位，并在果洛州瑪沁縣、達日縣和玉樹州治多縣、曲麻萊縣開展了試點工作，設置2233個崗位，已發放補貼1200萬元，極大調動了農牧民保護草原生態的積極性，為建立草原保護和合理利用長效機制奠定了基礎。四是加強碳交易平臺能力建設，先期開展相關研究和三江源森林、草地、濕地碳匯開發和交易試點工作，率先制定“三江源標準”碳權開發綜合體系。五是開展相關立法工作，依法推進三江源國家生態保護綜合試驗區建設。2012年3月28日，青海省第十一屆人民代表大會常務委員會第28次會議通過《青海省飲用水水源保護條例》，今年9月底，青海省首部針對三江源地區生態保護的地方政府法規《青海省三江源生態保護辦法（草案）》已完成起草工作。六是建立多元融資機制，研究探索有利于三江源保護建設的多種籌資融資方式。2012年10月，三江源生態保護基金會正式成立。2013年6月，以三江源為主題的體育彩票面向全國發行，這是全國第一個將公益體育彩票與生態環境保護有機結合起來的主題彩票。七是加強宣傳報道，以多種形式展示三江源風貌，使社會各界進一步加深了對三江源生態保護重要性的認識，有力地營造了試驗區建設的良好輿論氛圍。

三江源自然保護區工作在取得積極成效的同時，也存在功能區劃不盡合理、利用矛盾突出、生態補償機制尚未健全等亟需解決的問題。尤其是國家支持藏區跨越發展的一系列政策和玉樹災后重建規劃的出臺，迫切要求對保護區規劃進行優化調整，實施更科學地管理，從而促進三江源生態保護工作的深入發展。

三江源國家生態保護綜合試驗區的建立，成為加快青海省特別是三江源地區可持續發展的新引擎。中央第六次西藏工作座談會提出要在西藏和四省藏區繼續實施特殊的財政、稅收、投資、金融等政策等具體要求，我們一定要緊緊抓住這一歷史性機遇，推動三江源地區生態保護、民生改善、區域發展實現新突破。

1.要樹立生態產品的理念。黨的十八大提出了“增強生態產品生產能力”的新思路。生態產品是指滿足人類生活和發展需要的各種產品中那些與自然生態要素或生態系統有比較直接關系的產品，是人類社會生存和發展不可或缺的重要產品。不但包括有形的農業生態產品、工業生態產品、服務業生態產品，還包括無形的自然生態系統提供的生態服務。三江源地區清新的空氣、干凈的水源、大面積的森林和草原等等，就是大自然“生產”的生態產品。生態既然是一種產品，其價值的實現就要靠市場機制的作用。對三江源地區的生態補償其實也是政府、企業、民間組織和個人對三江源地區生態產品的市場化“購買行為”。與此同時，三江源的主要功能就是生產生態產品，保持藍天青山碧水、維持生命支持系統、保障生態調節功能、提供環境舒適性是其對中華民族最大的貢獻。因此，三江源地區的生態產品，不僅由市場機制來挖掘其經濟價值，更應釋放其生態價值和精神文化價值。

2.建議國家建立規范長效的三江源生態補償機制。試驗區建設最根本的就是要建立長效發展機制，特別是生態補償機制。要集中力量、深入研究，先行先試，大膽探索，把三江源生態補償機制、國家草原生態保護補助獎勵機制與森林濕地生態效益補償試點有機結合起來，與探索創新社會力量參與以及碳交易等新型補償方式結合起來，力爭在建立生態補償機制上取得實質性突破。2014年年底，青海省政府印發《三江源國家生態保護綜合試驗區生態管護員公益崗位設置及管理意見》，就三江源生態管護員公益崗位設置及管理提出明確要求，這是創新生態保護機制的有力舉措。但從目前的情況來看，僅靠青海省省級財政難以承擔全部生態管護公益崗位所需經費，建議國家對三江源地區生態管護公益崗位設置給予大力幫助和支持，為試驗區工作提供可靠的人力、財力保證。

3.支持生態移民后續產業發展。后續產業是三江源生態移民實現“搬得出、穩得住、能致富”的重要支撐。解決好生態移民長遠生計問題是鞏固生態保護建設成果的重要舉措。建議國家進一步加大生態移民后續產業發展的投入，大力扶持發展生態畜牧業，強化生態移民的技能培訓，加大對特色種養業畜產品加工、生態旅游業的扶持力度，積極幫助生態移民發展二、三產業，確保生態移民有穩定的收入來源，有效鞏固保護建設成果。

4.切實加大財政均衡性轉移支付力度。充分考慮試驗區支出成本差異，切實提高財政對三江源地區轉移支付系數，進一步加大對城鄉居民最低生活保障、基本養老、社會救助、教育、醫療、就業等基本公共服務方面的支持，提高基層政權運轉的經費保障水平。

5.形成保護與建設的強大合力。加強三江源生態治理既要發揮政府主導作用，也要鼓勵和支持社會各方參與，實現政府治理和社會自我調節的良性互動。要鼓勵和引導個人、民間組織、社會團體等共同參與，實現多元共治，特別是要把當地農牧民群眾保護生態的主動性和積極性充分調動起來，切實發揮農牧民自我管理、自我約束作用，提升草原、林地和濕地管護成效。

?（作者單位：青海省人大常委會）

? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 責任編輯：李艷玲 高天鼎