我國積極就業政策的問題評估

張麗賓

我國積極就業政策效果評估研究屬于總結性評估和決策評估，是從所有影響政策和受其影響的利益相關者的視角，對2008年以來我國實行積極就業政策的效果進行全面系統的評估，重在關注政策和項目執行中遇到的問題和瓶頸，以便為進一步完善我國的積極就業政策提出政策建議。本文主要對我國積極就業政策存在的問題及原因進行分析。

一、目前我國積極就業政策存在的共性問題

（一）政策知曉率不高

被調查的創業者中，分別有57.4%、50.10%、45.12%和25.59%的創業者由于不知曉政策而未享受到創業信息服務、稅費減免、創業培訓、小額擔保貸款的政策扶持。

許多大學生不了解政策，更不知如何享受政策。調查表明，部分離校未就業畢業生沒有到人力資源社會保障部門進行實名登記，其中62%的表示是因為“不知道要登記”。

企業問卷調查顯示，23.44%的被調查企業表示不了解“鼓勵企業吸納城鎮登記失業人員及就業困難群體就業的政策”，30.46%的被調查企業表示不了解促進高校畢業生企業就業的政策。

（二）政策享受率不高

創業扶持政策享受面有待擴大。在被調查的創業者中，就業困難人員占19.57%，城鎮登記失業人員為44.98%，高校畢業生17.24，返鄉農民工9.11%，其他為9.10%。而總體上，各項創業扶持政策的享受率大約為50%，其中，創業培訓和創業項目信息服務兩項政策的享受比例略為過半，而稅費減免和小額擔保貸款兩項政策的享受比例未能過半。很多創業者并沒有得到創業政策扶持。

企業的政策享受面有待提高。在被調查的企業中，30.97%的被調查企業享受到了“招用就業困難人員給予社會保險補貼的政策”;19.48%的被調查企業享受到了“職業培訓補貼政策”;3.74%的被調查企業享受到了“金融危機時期的五緩四減三補貼政策”;16.50%的企業享受到了“就業見習補貼政策”;10.67%的企業享受到了“小微企業新招用高校畢業生的社會保險補貼”;5.69%的企業享受到了“鼓勵科研項目聘用高校畢業生的政策”。

公共就業服務的享受面有待提高。本次問卷調查表明，高校畢業生公共就業服務的受益面不斷提高，超過七成畢業生接受過某項或多項就業公共服務。從各項服務人數比例看，雖然就業信息方面的服務享受比例較高，具體為：就業崗位信息服務比例為73.13%，公益性專項招聘會為68.59%，人事代理檔案保管等服務為58.17%，就業政策教育與咨詢服務為55.25%，但培訓和見習等服務享受比例相對要低：網絡招聘周等專項活動服務為46.35%，實名登記服務為30.68%，技能培訓服務為28.58%，推薦參加就業見習服務為22.32%，創業培訓服務為21.03%，其他服務為14.12%。在涉及困難畢業生和未就業畢業生切身利益的見習計劃和失業登記等方面，存在關注度偏低、政策受益面不廣等問題。

在就業的過程中，就業困難人員享受比例最高的服務為推薦介紹工作，其占比為53.56%;其次為組織參加職業培訓，其占比為47.35%;再次為實名制求職登記，其占比為44.45%;享受比例最少的為上門進行的一對一職業指導，其占比為9.43%。

調查顯示，49.4%的農民工表示在找工作過程中接受過政府部門提供的公共就業服務：47.6%接受過介紹參加招聘活動，41.0%接受過發放工作信息資料，30.8%接受過發放政策宣傳材料，22.4%接受過介紹參加技術培訓，18.1%接受過幫助聯系企業找工作，7.9%接受過免費職業技能鑒定、勞務輸出和創業貸款等其他服務。54.3%的被調查農民工參加過職業技能方面培訓。

（三）一些問題政策沒有涉及

對創業人員的扶持中，有對企業初創的政策扶持，缺乏對創業成功者的后續扶持，使得成功企業發展壯大比較困難。

就業專項資金對創業服務的投入不夠，除了創業培訓，對創業導師的培訓也需要有資金支持，政策在這方面是空白。

（四）一些政策的針對性不強

調查結果表明，創業者最需要的政策依次是稅費減免、融資服務、創業政策咨詢，而創業培訓和創業項目信息服務只有三分之一強的創業者提及，同時分別有26.61%和41.78%的被調查者認為知道但不需要。被調查的公共就業服務機構中，總體上，只有36.40%認為“就業/創業政策咨詢”的就業促進效果好。

一些政策設計不符合實際需要。如企業初創時期，初創人員的規模或者其他條件往往達不到創業稅收優惠政策的條件，政策在這些初創企業面前就顯得有些空掛。

（五）一些政策規定不夠明確、落實難

比如，高校畢業生自主創業小額擔保貸款難問題還沒有很好解決;畢業生擔任科研項目助理工作因資金來源渠道等問題而進展緩慢;一些補貼政策存在資格認定困難。調查顯示，高校畢業生對享受政策不滿意的原因中，30.28%認為申請資格認定太難，21.57%認為相關配套政策和優惠條件沒有落實。27.52%的企業認為政策落實難的原因是政策享受對象資格認定困難;被調查的公共就業服務機構和基層平臺也反映，政策享受對象資格認定困難制約了政策的落實。

（六）一些政策規定復雜

如不同項目之間，稅收減免的規定不同;同一項目不同群體之間，稅收減免的規定不同;政出多門，如鼓勵創業的稅收減免政策和行政性收費減免政策的起點分別是“自領取稅務登記證”（財稅〔2005〕18號、財稅〔2004〕93號、財稅〔2003〕26號、財稅〔2000〕84號）和“自其在工商部門首次注冊登記之日起”（國發〔2008〕5號、國辦發〔2008〕111號、財綜〔2008〕47號），前者取消了個體經營的行業限制，后者仍然保留;政策規定事無巨細，采取限制而非準入制，政策制定和執行的工作量無法估量，導致政策碎片化;稅收政策非常專業，再加上這樣復雜的規定，讓受眾理解和掌握實在是太困難。

（七）一些政策力度不夠

調查顯示，高校畢業生對享受政策不滿意的原因中，28.67%認為補貼經費太少，對企業和勞動者的激勵性不足。企業問卷調查反映，40%的企業認為是由于政策力度不夠，缺乏吸引力;被調查的公共就業服務機構和基層平臺中，45.1%認為是政策力度不夠，缺乏吸引力。

（八）政策的系統性不夠、需要整合

如促進高校畢業生就業的很多政策可以與狹義政策合并，如“對農村基層和城市社區社會管理和公共服務崗位提供財政補貼”可以納入公益性崗位;將基層服務項目統一納入公益性崗位;將“見習補貼”統一納入失業人員培訓體系;將“幫扶困難高校畢業生”政策納入“扶持就業困難人員就業”的政策中。

又如可以將減輕企業負擔的政策與就業困難人員的政策合并，如將商貿企業、服務型企業、勞動就業服務企業中的加工型企業和街道社區具有加工性質的小型企業實體，列為公益型崗位范圍，實行公益性崗位的安置辦法;可以將減輕企業負擔的小額擔保貸款政策合并到創業扶持政策中或就業困難人員的就業扶持政策中;可以將企業招用就業困難人員的社會保險補貼政策納入公益性崗位的政策;政府應從自己開發公益性崗位轉為招募公益性崗位。

再如，應整合農民工技能培訓的農村勞動力技能就業計劃、陽光工程、農村勞動力轉移培訓計劃、星火科技培訓、雨露計劃等培訓項目。

（九）政策的銜接性不夠

針對目標群體，需要綜合施策，因為，并不是單一的政策就能解決目標群體的所有問題。而目前的政策系統性、可銜接性不夠，比如，公益性崗位上的就業困難人員在3年到期后，沒有相應的銜接的政策，一部分人在政策到期后仍然就業困難。

（十）政策程序不夠便民

政策的手續和程序復雜，影響到了政策的享受面。被調查者中，分別有45.57%、25.68%、16%和13.10%的創業者，由于認為程序太麻煩、申報程序手續繁雜，而沒有享受到小額擔保貸款、稅費減免、創業信息服務和創業培訓服務的政策扶持。就稅費減免政策而言，存在限制條件太多的問題;就創業培訓而言，存在培訓申請程序復雜等問題。調查顯示，高校畢業生對享受政策不滿意的原因中，43.85%認為申辦過程太復雜手續太麻煩。調查顯示，被調查的公共就業服務機構和基層平臺中，還有25%認為政策辦理程序還不夠合理，40.3%認為服務對象嫌手續麻煩不愿辦理。

二、各分項政策存在的問題

（一）公共就業服務跟不上

公共就業服務針對性不強。調查數據顯示，高校畢業生對接受的公共就業服務不滿意的主要原因，是服務內容太虛，或者提供的崗位信息沒有針對性，對找工作提供不了實際的幫助。針對畢業生就業中遇到的主要問題的調查顯示，36.84%選擇“不知道自己要找什么工作”，30.55%選擇“沒有實習工作經驗”，30.44%選擇 “適合自己專業和學歷的崗位少”，27.64% 選擇“獲得招聘信息的渠道太少”。表明就業信息服務和職業指導的有效性有待提高。

就業服務沒有跟上。根據調查，就業困難人員中，有12%的人認為缺少就業信息，33%的人缺少工作技能，5%的人缺少就業指導。表明，我們的公共就業服務還做得不到位。就就業困難人員找到目前這份工作的渠道而言，大部分人員還是通過自己的努力找到的工作，其占比為35.41%;其次為企業招聘，其比例為30.58%;就業服務機構推薦的僅僅占25.99%。在就業的過程中，僅有9.43%的就業困難人員享受了上門的一對一職業指導。

農民工就業政策和公共服務實際覆蓋范圍小。調查顯示，目前農民工求職渠道以親朋介紹、自己上門或企業直招等方式為主，其中熟人介紹（52.7%）、參加招聘會（27.2%）、看招聘廣告（23.1%）等是最主要的，找勞動部門幫助介紹工作的為12.2%。大部分農民工求職未進入正規勞動力市場，游離于政策和公共服務體系之外，造成政策和服務的覆蓋面過小。更難接受持續的政策支持和公共服務。農民工接受就業服務的比例不到50%。接受職業技能培訓的實際比例仍然較低，這與人人接受技能培訓的政策目標存在較大差距。沒有參加職業技能培訓的人中，有30.9%的人表示是因為“不知道到哪里參加培訓”。

（二）培訓政策存在的問題

勞動者參加培訓的積極性不高。免費就業培訓的工種局限于計算機等傳統專業，十分有限;培訓形式呆板，按照正規的學校教育來培訓，一些靈活就業人員沒有時間參加完整的培訓，在培訓期間沒有生活來源，也成為他們參加培訓的障礙。

培訓補貼標準低。河南的補貼標準為600元、700元、800元，而就業需求較旺的職業，如電焊工、叉車工、挖掘機司機等的培訓費用多在3000元至6000元之間，這與一直宣傳的“免費培訓政策”形成了強烈了反差，造成“不免費”的假象，引起學員對政策的不理解和對培訓機構的懷疑。

培訓模式和內容不適應需要。以農民工為例，目前農民工職業技能培訓多數為“短平快”式的培訓。調查顯示，近半數人參加培訓的時間在5天以下（其中培訓時間最長3天以內的為23.3%，25.9%為3-5天），5-15天的占25.2%，15-30天的為10.9%，30天以上的為14.7%。部分培訓內容與實際需要不符。雖然農民工對參加的職業培訓總體評價良好，但職業培訓對其求職、收入增長和職業發展的具體作用并不顯著。調查顯示，70.1%的人認為參加職業培訓增加了知識、提高了技能;但只有13.0%的人認為培訓幫助找到了工作，14.2%的人認為培訓增加了工資待遇，8.8%的人培訓后升職了，職業發展空間更大了。在部分對參加培訓不滿意的農民工看來，54.3%的人認為其主要原因是學的東西沒用。

（三）農民工就業政策存在的問題

近年來，關于農民工問題的政策文件出了不少，逐步形成了系統的政策體系，但有關農民工就業的政策系統性不足。從政策實踐來看，農民工就業更多關注就業信息和崗位提供，而對就業的穩定、就業技能培訓、職業可持續發展和就業質量等問題的政策關注不夠。據調研反映，目前，農民工就業流動性過大、勞動力資源浪費嚴重、職業技能缺乏、勞動權益缺乏保障、就業質量不高等問題較為突出。據估計，由于受工作崗位不穩定、節假日返鄉、季節用工等非經濟因素影響，農民工每年的實際就業時間大概只有9個月，還有3個月時間用在往返城鄉和找工作上。從農民工就業目前最需要解決的問題看，根據重要性權重分析，最為突出的仍然為提高工資水平保障工資發放（63.6%），其次是參加社會保險（27.37%）、增加工作穩定性（23.82%）、提供更好的工作條件（20.57%）、提供職業技能培訓（13.07%）和幫助實現就近就業（12.66%）。與高校畢業生和就業困難群體等其他重點群體比較，農民工的數量更加巨大，構成更加多樣，涉及問題因素更復雜，尤其隨著我國經濟轉型升級和新型城鎮化進程加速，農民工就業的新問題新情況不斷出現，目前在應對這些問題和挑戰上，政策目標不夠明晰，政策系統性不足，缺乏一攬子政策解決方案和具體的政策措施。

（四）高校畢業生政策存在的問題

如扶持高校畢業生自主創業的政策尚不完善;現有的鼓勵高校畢業生到中西部和艱苦地區基層工作的政策力度不夠，對畢業生吸引力不大;地方院校畢業生到基層工作的助學貸款代償政策還不完善;現有的幾個國家基層服務項目政策不統一，支持力度不大，期滿后的出路不明確，畢業生有后顧之憂;關于就業見習單位的確定辦法，是否允許高校畢業生自己通過親朋好友的熟人關系找見習單位？實際上，企業非常愿意通過見習的方式培養發現大學生。政府如何搭建平臺，為有見習意愿和見習需求的大學生和企業提供統一規范的服務？這些政策上的不完善，影響到政策的合理性和可操作性，進而影響到政策目標的實現。

（五）就業困難群體政策存在的問題

公益性崗位政策有待完善。公益性崗位有一定條件和年限限制。在公益性崗位就業的困難人員中，在公益性崗位期滿后打算積極找工作的占53.59%，打算參加技能培訓的占18.20%，還有17.02%的人由于年紀較大、缺乏相關技能、學習和接受新鮮事物的能力不足，在結束公益性崗位工作后找工作難度大，感覺沒有歸屬感、沒有出路，這部分人主要集中在“4050”人員、享受最低生活保障人員、零就業家庭。用人單位也反映，由于崗位補貼和社保補貼政策的期限只限于一次性享受三年，三年到期后就業困難人員就不能再享受補貼政策了，這些就業困難人員本身年齡大、文化技能水平低，他們會直接進入失業困境，面臨再次失業的困難。“4050”人員期望能夠延長公益性崗位時間、提高補貼標準。

就業困難人員的其他政策需求。失地農民認為對靈活就業的社會保險優惠政策的時限太短，勞動監察不到位，期望加強監督;零就業家庭希望重點能做好零就業家庭的審核認定工作，多渠道地提供轄區的就業崗位，積極開展社區活動。

就業困難人員對培訓等公共服務政策有較高期待。“4050”人員希望培訓的形式和時間更加靈活一點，殘疾失業人員期望能夠針對殘疾人有更多的技術培訓和就業崗位，連續失業一年以上的人員期望能夠加強組織領導，有針對性的思想教育指導、充分的社區活動組織領導，與周邊城市聯網信息，資源共享，享受最低生活保障人員期望提供更多的有針對性的技能培訓和就業崗位。

（六）小額擔保貸款政策需要進一步完善

一是關于經辦銀行的資格和數量的規定;二是擔保規模的問題;三是貸款規模的問題;四是貸款程序的問題，申請周期長，多數在三個月到半年的時間;四是貸款額度不應以人員為標準，而應以項目為標準;五是應將農民工、回鄉創業農民工、靈活就業人員包含在扶持范圍中，他們是創業的主體，特別是中西部地區回鄉創業的農民工比例較高;六是小額擔保貸款政策的效果只考慮錢，而沒有帶動就業的考核指標，應進一步完善考核制度;七是小額擔保貸款的反擔保條件苛刻，成功貸款比較困難;八是貸款上限方面，除了女性是10萬元以外，其他人員均在5萬-8萬元，這種以人為對象的貸款方式不科學，應該以行業、以項目劃分才更具科學性。

（作者系人力資源社會保障部勞動科學研究所研究員，廣西人力資源和社會保障客座研究員）