高校科研經費管理改革及預期效益——基于“負面清單”的管理理念

林曼峰

（福建江夏學院科研處，福建福州，350108）

一、研究背景

高校作為我國科研工作的重要力量，其主持的科研項目和獲得的科研經費都大幅度增長。與此同時，高校科研經費管理過程中暴露出的問題也日益增長，矛盾愈加突出，相關改革措施雖不斷出臺，但管理制度依然存在缺位、越位現象，科研經費的浪費、沉淀、流失等問題仍層出不窮，甚至間接造成了嚴重違法行為。如原工程院院士李寧等7名學者非法套取國家科研專項經費事件，涉案資金逾2500萬元。[1]巨額的科研經費被輕易套取，主因是涉案的專家學者自身學術道德滑坡、法律意識淡漠，但各高校及科研機構對科研經費管理的疏失與漏洞也是造成經費弊案等學術腐敗行為層出不窮的制度原因，現有科研經費管理機制存在的弊端，一是科研經費管理制度不完善；二是重立項管理但輕過程管理；三是科研經費支出普遍存在隨意、浪費現象；四是缺少有效的監督與評價機制。現有的懲治和糾偏措施都是“事后救濟”（Afterwards relief），治本之道乃是在體制機制方面切實加以改革。

十八屆三中全會以來，以《關于深化中央財政科技計劃管理改革方案》為代表的科研立項、經費管理、人才引進等一系列涉及科研管理、科研創新的改革啟動，[2]科研管理深度改革箭在弦上。在2015年“兩會”期間，科技管理體制改革成為熱門話題，部分代表、委員提出了包括借鑒“負面清單”模式在內的科研經費管理改革思路，頗具探討價值。

“負面清單”（Negative list management）源于西方法律諺語“法不禁止皆自由”，即凡是法律沒有禁止的，均是允許的，這是一種旨在保障個體自治和自由的法理理念。[3]“負面清單”在我國引起關注，肇因于中國（上海）自由貿易試驗區探索的成功經驗，上海自貿區的《外商投資準入特別管理措施》是典型的“負面清單”管理法規，它明確列出自貿區禁止哪些行為、關閉哪些領域，除了清單上的禁區，其他相關活動都是許可的，真正做到了“法不禁止皆自由”[4]。

上海自貿區成功引入“負面清單”模式以來，我國學界對于“負面清單”管理理念的探討開始增多，其中大多是從國際貿易、政府治理等角度進行探討。從高校科研管理角度研究“負面清單”模式的，僅有王新香一篇論著，該文從整個高校科研管理體制機制的角度入手，認為引入負面清單后，在激發科研工作者的積極性和活力、提高科研的質量等方面將產生明顯促進作用。[5]從高校改革、科研經費改革角度探討“負面清單”模式的則多見諸于一些學者在媒體上的發聲，如錢峰在接受《中國科學報》專訪時指出的“高教改革可設負面清單”[6]，又如馮俊在多個媒體上呼吁的“用負面清單管理科研經費”[7]等。

隨著理論研究的不斷深入，我國部分地區、領域、行業相繼嘗試運用“負面清單”理念進行管理模式改革。現有的相關探討對于高校科研經費管理引入負面清單模式進行改革的思路具有很好的參考價值。筆者認為科研經費管理制度改革可以借鑒“負面清單”的思路進行思考，以求教于同仁。

二、“負面清單”用于高校科研經費管理的技術路線

作為科研成果最多、產學研結合最深、科研人員聚集度最高的高等院校，在新常態下深化科研經費管理制度改革，借鑒“負面清單”模式，其技術路線可以從以下幾個方面進行設計：

（一）嵌入于高等院校綜合改革的頂層設計

從結構層面看，新常態要求深化改革。高等院校綜合改革的重要內容之一，就是要切實弱化高校的行政化色彩。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》明確指出，教育主管部門要制定取消高校行政級別的“時間表”，使高校職能部門“回歸為學術服務的地位”。[8]在高等學校內部，高等學校職能部門的行政權力同樣要弱化，要與院系和科研組織之間理順分工合作關系，職能部門干預學術研究的權力要弱化，為學術研究服務的意識和功能要增強，這些都是高校綜合改革的重要內容。具體落實到高校科研經費的管理而言，“負面清單”管理理念與限制學校職能部門行政權力的改革思路是不謀而合的。如第一批向教育部提出大學章程核準申請的中國人民大學、東南大學等6所高校，都在章程設計中體現了“負面清單”“權力清單”的頂層設計思路，以章程作為現代大學制度體系建設的核心，促進高校管理體制改革。這些學校的章程明確了學校和二級單位各自在學校治理中的職責、權利及義務，限制校級行政權力，促進管、辦分離，貫徹“教授治學、民主辦學”的現代大學制度。[9]

因此高校科研經費的“負面清單”管理模式的一系列制度設計應結合各院校綜合改革緊密開展，一方面使“負面清單”成為深入推進綜合改革的重要舉措，另一方面也使綜合改革形成的“大學章程”（University charter）等法規性文件為鞏固和完善“負面清單”管理模式保駕護航。

（二）簡化科研經費管理的基層運作

從管理層面看，新常態需要簡政放權。根據“負面清單”管理理念，高校的科研經費管理有關規定應旨在明確“科研經費不能干什么”，而不應具體規定“科研經費能干什么”。為此，對于科研經費的申請者、使用者，職能部門主管應本著“法不禁止皆自由”的原則激活思路、放開手腳、鼓勵創新，對于明確違法違規違紀的科研行為、科研程序、科研領域列出清單，明令禁止，其余“開放視界”，應允許經費的申請者去探索，這樣才符合現代大學制度“形成以學術權力為本的高校內部治理結構”[10]的要求。與我國現行的強調“事前審批”的管理模式不同，科研經費管理辦法的簡化，重點在于簡化申報審批環節，實現“寬進”。以簡化小額項目經費報銷手續為例，高校可對基礎性研究小額資助項目提取間接費用后，實行“包干使用”，待項目結題時，負責人提供經費使用清單及說明，經院系主要領導審核后提交學校財務處走報銷程序。

但應該注意的是，在審批階段顯得“寬松、放任”的“負面清單”管理模式，注重的是事中監管和事后審計，對于“嚴出”的要求沒有改變。“負面清單”雖未嚴格規定科研經費必須作何用途，但項目負責人至少應該證明所申請的科研經費使用計劃對于該研究的相關性和必要性，學校有關職能部門亦應進行檢查，以確保所申請的科研經費不被使用在與科研項目無關的方面。“負面清單”模式下基層科研經費運作模式的變化可見表1：

表1 “負面清單”模式下基層科研經費運作模式的變化

（三）建立穩定的科研項目資金建卡制度

從執行層面看，新常態注重管理優化。“負面清單”注重管理過程的中期和后期環節，發達國家不少高校基于“負面清單”管理理念，實行了科研項目“資金專用卡”（Funds dedicated card）等資金建卡制度和相應的財務報告制度，這一制度強化了科研經費事中監管和事后審計的重要手段，與“負面清單”管理理念是相適應的。科研項目資金建卡制度，通常是將科研項目的申請經費劃撥至項目資金專用卡內，資金專用卡由項目負責人保管和使用。項目研究過程中，使用專用卡進行研究，開支通常不必再走報銷手續，這是資金建卡制度的一大便利。

以青島大學為例，學校科研發展基金由財務處建卡，經費撥付由財務處根據科研處縱、橫向科研經費分配單辦理。項目結題卡由項目負責人持科研處辦卡通知單到財務處辦理，轉入項目結題卡的科研業務費由項目負責人持原項目經費卡、項目結題卡和科研處經費轉入通知單到財務處辦理，同時注銷原項目經費卡。[11]在這一制度下，課題組科研發展基金經費開支由項目負責人簽批，所有經過項目專用卡支出的金額，必須進行詳細記錄和賬目留存，由財務處和科研處監督。由于管理部門也會建立相關監控系統，在后臺信息收集和分析各個項目的開支細則，以強化事中監管。依托與資金專用卡相適應的財務報告制度，還能夠加強對科研經費的審計，防止項目負責人挪用和濫用科研經費。高校依托科研項目資金建卡制度，能夠有效加強對各類科研基金的監管、監督、監察，真正做到寬嚴相濟，既放松審批、鼓勵創新，又嚴把審計、保證效率。

（四）優化科研成果評價與激勵機制

從動力層面看，新常態強調創新驅動。“負面清單”管理模式是“結果導向型”（Resultsoriented）的制度，它不但注重過程，更注重結果。它的最終目的是鼓勵產出、鼓勵成果、鼓勵創新。高校按照“負面清單”的管理理念進行技術路線設計時，應根據科研項目的不同性質和類型，進行多元資助和靈活管理，并實行“最終成果獎勵制”。高校職能部門對于各項目經費的使用評價，主要應看其能否產生優秀成果，而非拘泥于具體使用環節的所謂“嚴格性”“規范性”。科學是第一生產力，人則是科學生產的第一生產要素。為了鼓勵科技創新，應牢牢把握“人”這一最關鍵的因素，科研經費的投入和獎勵應該做到“以人為本”，而不是“以物為本”。

例如，可將所有財政經費類課題、國有控股企業委托課題的勞務費提高到項目總金額的50%左右，并安排一定比例的績效支出，主要用于統籌本課題科研人員的績效獎勵。勞務費原則上不應違背國家社科基金課題等明確規定的部分，績效獎勵以不超過課題經費總額的10%為宜。通過科研經費績效支出增加人力資本補償，使經費投入與科研產出相掛鉤，提高科研人員的積極性。對于已結題并產生優秀成果的科研團隊，科研經費可以直接與研究人員對接，而避免通過復雜的審批報銷手續進行無意義的“為走程序而走程序”。

三、基于“負面清單”理念的科研經費管理預期效益

（一）有序規避“事前審批”模式的負面效應

多數高校當前實行的過分注重“事前審批”（Prior approval）的科研經費管理模式客觀上導致部分科研人員違規使用科研經費，造成諸多弊端。采用“負面清單”模式進行管理后，科研經費可以真正做到結果導向，有序規避現行模式造成的諸多負面效應。一是避免捏造預算，項目負責人不必為了通過繁雜的申報環節和呆板的比例控制而去順應“游戲規則”進行編制預算的捏造，真正實現以成果產出為導向科學合理規劃預算。二是避免資金沉淀，不合理的項目預算將會造成不可行或可行性很低的項目開支，真正“用在刀刃上”的開支卻難以報銷，從而出現“資金躺在文件里睡覺”的情況。三是避免突擊花錢，主管部門對于項目資金通常有“限時使用、逾期收回”的規定，項目負責人不得不突擊花錢，將科研經費浪費在政策允許、但對研究項目沒有實際意義的支出上。四是避免經費濫用，“負面清單”注重事后審計，有利于確保清單上所列“禁區”得到嚴格維護，凡是“越界”的開支皆不予支持，并嚴格問責。總而言之，“負面清單”模式鼓勵任何不違反基本的財務會計制度規定的、真正服務于研究項目的經費投入方向，鼓勵項目負責人自主決定和支配科研經費的支出。

（二）有效激發科研項目的創新驅動力

鼓勵自由、創新，是實行“負面清單”模式的最重要旨趣，高校對科研經費管理實行“負面清單”模式，可以有效激發科研工作者的創新驅動力。從選題環節看，注重“事前審批”的科研經費管理模式客觀上導致項目負責人過分注重選題、迎合政策熱點選題、照搬上級文件選題。“負面清單”管理模式有助于高校科研工作者真正立足于課題需要、結合個人研究專長、服務具體研究計劃進行選題和項目設計。除了清單上列出的“禁區”，如違反黨紀國法、違背倫理道德的，其他領域均可以進行研究，且不必顧慮所選范圍“不熱”“不夠講政治”而被“槍斃”，因為“負面清單”模式大大簡化和放松了審批環節。從考核環節看，“正面清單”旨在規定研究項目需要產生若干數量、若干類型、若干層次的研究成果，既帶來了較大的科研壓力，又框定了研究成果的形式，使項目負責人過分注重成果產出的數量和速度，而“負面清單”的考核方式將大為靈活，除了列出層次過低的、偏題離題的、違反法紀的成果以外，其余均可以考核驗收，并注重成果的質量，真正做到鼓勵創新。

（三）有力推進新常態下現代大學制度的構建

全面深化改革和全面推進依法治國這兩大方針落實在高校層面，就是要大力推進高校綜合改革、落實《大學章程》建設，真正構建起現代大學制度。“負面清單”管理理念和現代大學制度構建過程中避免大學行政化、避免行政權力干涉學術權力的改革方向是相呼應的。高校學術研究的“法不禁止皆自由”固然需要行政權力的自我限制、自我約束，但是“法無授權不可為”與“法不禁止皆自由”并不是先行后效的關系，而是相輔相成、互為因果的。“負面清單”的實施既是依法（章程）治校的結果，又是推進高等院校綜合改革、構建現代大學制度的有力抓手。在新常態下，深化高等院校綜合改革離不開“負面清單”管理模式、依法（章程）治校離不開“負面清單”管理思路。

四、結語

基于“負面清單”管理理念對高校科研經費管理模式及相關制度進行改革后，現有的科研經費管理在操作層面上將會進一步簡政放權，淡化審批、注重監管、獎勵創新，將會對高校的科研工作產生明顯的正面效益。推進現代大學制度的構建，“負面清單”是必經之路、必要環節。

[1] 中共科學技術部黨組. 關于巡視整改情況的通報［EB/OL］. ［2014-10-10］.http://www.most.gov.cn/kjbgz/201410/t20141009_116056.htm.

[2] 中華人民共和國國務院. 關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知[Z]. 國發〔2014〕64號. 2014-12-03.

[3] 易軍. “法不禁止皆自由”的私法精義[J]. 中國社會科學， 2014,（4）: 121.

[4] 上海市人民政府. 中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施[Z]. 滬府發〔2013〕75號. 2013-09-29.

[5] 王新香. 將“負面清單”模式引入高校科研管理工作的探索[J]. 湖北廣播電視大學學報，2014，（7）:115.

[6] 陳彬，錢峰. 高教改革可設“負面清單”[N]. 中國科學報， 2014-03-20：7.

[7] 馮俊. 用負面清單管理科研經費[N]. 中國社會科學報，2015-03-04：4.

[8] 教育部. 國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）［EB/OL］. ［2010-07-29］.http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_838/201008/93704.html.

[9] 唐景莉. 亮出政府和學校“權力清單”——訪首批核準大學章程的六校校長[N]. 中國教育報, 2014-03-17（9）.

[10] 陳舒顏. 現代大學制度中的協商民主理念[J]. 教育文化論壇, 2014，（5）：21-22.

[11] 青島大學科研項目經費管理暫行辦法［EB/OL］. ［2014-06-30］. http://quic.qdu.edu.cn/Show/View.Asp?id=120.