合法性基礎(chǔ)、行動(dòng)能力與災(zāi)害干預(yù)中的政府行為——以汶川地震災(zāi)后快速重建為例

盧陽(yáng)旭

災(zāi)后重建的社會(huì)過(guò)程及其后果是災(zāi)害社會(huì)學(xué)研究的核心議題。雖然我國(guó)是一個(gè)災(zāi)害多發(fā)國(guó)家，但我們?cè)谶@方面的研究還很少，相關(guān)文獻(xiàn)缺乏對(duì)我國(guó)災(zāi)后重建動(dòng)力機(jī)制及其后果的系統(tǒng)分析。

在經(jīng)歷了“從憐憫 (compassion)到權(quán)利(entitlement)”的過(guò)程后，①Platt，R.H.，Disasters and Democracy:The Politics of Extreme Natural Events，Washington:Island Press，1999，p.20.災(zāi)害治理被認(rèn)為是現(xiàn)代國(guó)家的一項(xiàng)基本職能，世界各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的政府都越來(lái)越深入地介入到本國(guó)和本地區(qū)的災(zāi)害應(yīng)對(duì)活動(dòng)當(dāng)中。觀察現(xiàn)實(shí)不難發(fā)現(xiàn)，不同國(guó)家和地區(qū)政府的災(zāi)害治理方式存在很大差異，在災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中，目標(biāo)序列設(shè)定、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)路徑選擇和能力上都存在很大差異。本文建立了分析政府災(zāi)害干預(yù)行為的“合法性—行動(dòng)能力”框架，認(rèn)為不同類型的合法性來(lái)源導(dǎo)致政府災(zāi)害干預(yù)意愿的差異，政府行動(dòng)能力的強(qiáng)弱則直接影響政府實(shí)現(xiàn)其災(zāi)害干預(yù)目標(biāo)的可能性。在此基礎(chǔ)上，本文將以“合法性—行動(dòng)能力”框架為分析工具，以汶川地震災(zāi)后重建為案例，分析汶川災(zāi)區(qū)快速重建過(guò)程中的政府行為邏輯及其未預(yù)料后果。

一、災(zāi)害中的政府:干預(yù)意愿和干預(yù)能力

借用霍布斯鮑姆的一個(gè)說(shuō)法，②［英］霍布斯鮑姆:《傳統(tǒng)的發(fā)明》，顧 杭等譯，南京:譯林出版社，2008年，第1～15頁(yè)。政府進(jìn)行災(zāi)害干預(yù)是一個(gè)“被發(fā)明的傳統(tǒng)”。拉特的研究表明，③參見［英］霍布斯鮑姆《傳統(tǒng)的發(fā)明》，顧 杭等譯，南京:譯林出版社，2008年，第1～15頁(yè)。長(zhǎng)久以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府認(rèn)為，雖然公民遭受自然災(zāi)害是不幸的，但政府沒有向其提供幫助的義務(wù)。20世紀(jì)四五十年代美國(guó)東部海岸地區(qū)連續(xù)發(fā)生的颶風(fēng)、洪水災(zāi)害，使得越來(lái)越多的民眾和政治家認(rèn)為政府應(yīng)承擔(dān)更多救災(zāi)責(zé)任。1950年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《聯(lián)邦減災(zāi)法案》，并由此開啟了聯(lián)邦政府層面的災(zāi)害救援活動(dòng)。與之相對(duì)應(yīng)，政府參與救災(zāi)不再被認(rèn)為是一種“仁慈”，而被認(rèn)為是一種“義務(wù)”。日本的情況也類似，長(zhǎng)期以來(lái)日本政府認(rèn)為，自然災(zāi)害屬于天災(zāi)，誰(shuí)也沒有責(zé)任，政府也不應(yīng)該為此承擔(dān)責(zé)任，災(zāi)后再建應(yīng)遵循自助原則。雖然1947年日本制定了旨在保護(hù)災(zāi)民和維護(hù)社會(huì)秩序的《災(zāi)害救助法》，但長(zhǎng)期以來(lái)，相關(guān)災(zāi)害應(yīng)對(duì)的法律中更多強(qiáng)調(diào)“居民責(zé)任”，而沒有“居民權(quán)利”的規(guī)定。④［日］宮人興一:《災(zāi)民生活重建支援對(duì)策的演進(jìn)及存在的問(wèn)題》，楊 華譯，《首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第4期。1995年阪神地震后，日本國(guó)會(huì)通過(guò)了《災(zāi)民生活再建支援法》，強(qiáng)調(diào)公民有獲得災(zāi)害救助并恢復(fù)正常生活的權(quán)利。而水旱災(zāi)害是中國(guó)歷代政府需要面臨的一個(gè)重要問(wèn)題，因此，在中國(guó)形成了源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的“荒政”傳統(tǒng)。①參見鄧云特《中國(guó)救荒史》，上海:上海書店，1984年。伴隨水災(zāi)和旱災(zāi)所產(chǎn)生兩個(gè)主要問(wèn)題是，流民問(wèn)題和社會(huì)動(dòng)蕩。這兩個(gè)問(wèn)題處理的好壞會(huì)直接威脅災(zāi)區(qū)及周邊地區(qū)，甚至整個(gè)國(guó)家的社會(huì)秩序。面對(duì)這樣的問(wèn)題，無(wú)論是儒家意識(shí)形態(tài)，還是從政治統(tǒng)治的現(xiàn)實(shí)考慮，都會(huì)促使國(guó)家介入到救災(zāi)活動(dòng)過(guò)程中，“如果有必要的話，官僚政府必須準(zhǔn)備著全部接管救災(zāi)行動(dòng)”。②魏丕信:《十八世紀(jì)中國(guó)的官僚制度與荒政》，徐建青譯，南京:鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)，2006年，第72頁(yè)。

與此同時(shí)并存的是，災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中政府干預(yù)意愿不足 (表現(xiàn)為反應(yīng)遲緩，甚至否認(rèn)災(zāi)害的存在)的問(wèn)題。阿瑪?shù)賮啞ど瓕?duì)饑荒的跨國(guó)比較分析顯示，社會(huì)分配糧食的規(guī)則造成特定群體獲得和消費(fèi)糧食權(quán)利的失敗，是導(dǎo)致饑荒的根本原因。③［印］阿瑪?shù)賮啞ど?《貧困與饑荒》，王 宇等譯，北京:商務(wù)印書館，2001年，第60～69頁(yè)。。不同社會(huì)中，其成員獲得和消費(fèi)食物的權(quán)利網(wǎng)絡(luò)存在差異，導(dǎo)致不同社會(huì)發(fā)生饑荒的可能性差異。借用這一視角，不少研究者也對(duì)中國(guó)“三年自然災(zāi)害”期間的饑荒問(wèn)題進(jìn)行了研究。比如，林毅夫在研究中指出，“農(nóng)民退社自由權(quán)被剝奪”導(dǎo)致糧食產(chǎn)量下降并釀成了大量人員非正常死亡的悲劇。④林毅夫:《集體化與中國(guó)1959—1961年的農(nóng)業(yè)危機(jī)》，載《林毅夫自選集》，太原:山西經(jīng)濟(jì)出版社，2010年，第40～65頁(yè)。周飛舟指出，中國(guó)國(guó)家“錦標(biāo)賽”式的政治體制導(dǎo)致地方政府迫于政治壓力在進(jìn)行高征購(gòu)的同時(shí)隱瞞災(zāi)情，以及受到政治因素影響而大打折扣的返銷救荒，使得地方政府對(duì)于救荒反應(yīng)緩慢且效率低下。⑤周飛舟:《“三年自然災(zāi)害”時(shí)期我國(guó)省級(jí)政府對(duì)災(zāi)荒的反應(yīng)和救助研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2003年第2期。而一些跨國(guó)比較研究發(fā)現(xiàn)，政府效能、公民政治權(quán)利對(duì)一國(guó)應(yīng)對(duì)和適應(yīng)與氣候變化相關(guān)的自然災(zāi)害的能力有關(guān)鍵性的影響。⑥Brooks，N，Adger，W.N，Kelly，M.P.，“The Determinants of Vulnerability and Adaptive Capacity at The National Level and The Implications for Adaptation”，Global Environmental Change，vol.15，2005，pp.151～163.相比于民主體制國(guó)家，威權(quán)體制國(guó)家在進(jìn)行災(zāi)害干預(yù)時(shí)面臨著更為嚴(yán)重的信息不完整與不對(duì)稱問(wèn)題，資源分配過(guò)程中更少受到社會(huì)力量的監(jiān)督，從而導(dǎo)致更不平等的資源分配。在最理想的情況下，即政府行為能力和社會(huì)參與能力都強(qiáng)，災(zāi)后恢復(fù)過(guò)程中的資源分配工作會(huì)變得高效與公平，實(shí)現(xiàn)最好的恢復(fù)成效。⑦林宗弘:《災(zāi)后重建的政治:以中國(guó)汶川地震為案例的分析》，臺(tái)灣社會(huì)學(xué)年會(huì)會(huì)議論文，2010年，http://nthur.lib.nthu.edu.tw/handle/987654321/74932.

綜上所述，災(zāi)害發(fā)生時(shí)，政府的行動(dòng)意愿行動(dòng)能力直接影響政府以何種方式、力度介入到災(zāi)害應(yīng)對(duì)事務(wù)中。本文把政府對(duì)合法性的追求作為政府進(jìn)行災(zāi)害干預(yù)的主觀行為意圖，把政府行動(dòng)能力作為制約政府災(zāi)害干預(yù)行動(dòng)的客觀條件。

大體來(lái)說(shuō)，政府合法性主要有3個(gè)來(lái)源，即“意識(shí)形態(tài)合法性”、“程序合法性”和“績(jī)效合法性”。⑧趙鼎新:《社會(huì)與政治運(yùn)動(dòng)講義》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第113～119頁(yè)。“意識(shí)形態(tài)合法性”指，政府通過(guò)意識(shí)形態(tài)論述所提供的價(jià)值觀、思維方式以及其所描繪的前景來(lái)獲得整個(gè)社會(huì)的承認(rèn)和支持;“程序合法性”指，政府通過(guò)遵循獲得執(zhí)政權(quán)的程序和公共決策程序來(lái)獲得社會(huì)的承認(rèn)和支持;“績(jī)效合法性指”，政府通過(guò)其工作成效來(lái)獲得社會(huì)的承認(rèn)和支持，比如，政府在道德表率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、福利提供、災(zāi)害救助等方面有突出表現(xiàn)。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)政權(quán)不可能僅憑單一的合法性來(lái)維系，而需要同時(shí)從上述3種合法性來(lái)源獲得合法性支撐，但對(duì)不同時(shí)期、不同國(guó)家和地區(qū)的政府而言，存在一個(gè)占主導(dǎo)地位的合法性。

按照曼的說(shuō)法，⑨［英］邁克爾·曼:《社會(huì)權(quán)力的來(lái)源》，劉北成等譯，上海:上海人民出版社，2007年，第95頁(yè)。國(guó)家權(quán)力包括“專制性權(quán)力”(despotic power)和“滲透性權(quán)力”(infrastructural power)。所謂“專制性權(quán)力”是指，國(guó)家可以在不必與市民社會(huì)各集團(tuán)進(jìn)行例行化、制度化討價(jià)還價(jià)的前提下自行行動(dòng)的范圍;而“滲透性權(quán)力”指的是，國(guó)家事實(shí)上滲透市民社會(huì)，在其領(lǐng)土范圍內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力。國(guó)家可以依靠?jī)烧咧械娜魏我环N權(quán)力來(lái)源而變得“強(qiáng)大”，但兩者之間不存在必然相關(guān)性。在實(shí)際分析中，更多的研究者從公眾參與范圍、途徑和影響力 (具體表現(xiàn)為民眾/民間組織—政府機(jī)構(gòu)關(guān)系)，以及作為一個(gè)“有組織的結(jié)構(gòu)”(organizational structure)[10]利瓦伊:《統(tǒng)治與歲入》，周軍華譯，上海:格致出版社，2010年，第196～218頁(yè);Evans，P.B，Rueschemerer，D，and Skocpol，T.，Bringing the State Back In，Cambridge:Cambridge University Press，1985，pp.3～4。的政府內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu) (即政府內(nèi)部不同層級(jí)、部門之間的權(quán)力安排)來(lái)分析政府的行動(dòng)能力。

基于此，本文根據(jù)政府合法性和行動(dòng)能力的差異，區(qū)分了6種類型的政府行為狀態(tài)，即“意識(shí)形態(tài)合法性—強(qiáng)行動(dòng)能力”、“意識(shí)形態(tài)合法性—弱行動(dòng)能力”、“程序合法性—強(qiáng)行動(dòng)能力”、“程序合法性—弱行動(dòng)能力”、“績(jī)效合法性—強(qiáng)行動(dòng)能力”和“績(jī)效合法性—弱行動(dòng)能力”(如表1所示)。

表1:政府合法性來(lái)源、行動(dòng)能力與災(zāi)害干預(yù)

不同的政府行為狀態(tài)，會(huì)對(duì)災(zāi)區(qū)災(zāi)后恢復(fù)的速度和質(zhì)量產(chǎn)生不同的影響。首先，在強(qiáng)政府行動(dòng)能力的情況中：(1)“意識(shí)形態(tài)合法性”占主導(dǎo)地位的強(qiáng)行動(dòng)能力政府，可能極力否認(rèn)災(zāi)害也可能強(qiáng)力干預(yù)災(zāi)后恢復(fù)，前者會(huì)進(jìn)一步加重災(zāi)害，后者則可能帶來(lái)快速的災(zāi)后恢復(fù)。(2)“程序合法性”占主導(dǎo)地位的強(qiáng)行動(dòng)能力政府，通常會(huì)出于履行法定職能的考慮積極介入災(zāi)后恢復(fù)過(guò)程，其災(zāi)害干預(yù)行動(dòng)會(huì)充分尊重法律賦予其他行動(dòng)主體的權(quán)利，可能需要花費(fèi)一定的時(shí)間與其他行為主體進(jìn)行協(xié)調(diào)，延長(zhǎng)了災(zāi)后恢復(fù)的時(shí)間，但可能帶來(lái)更高質(zhì)量的災(zāi)后恢復(fù);①Aldrich，D.P.，Crook，K，“Strong Civil Society As a Double－edged Sword：Sitting Trailers in Post－Katrina New Orleans”，Political Science Faculty Publications，vol.61，no.3，2008，pp.379～389;Tierney，K.J.，“From the Margins to the Mainstream?Disaster Research at the Crossroads”，Annual Review of Sociology，vol.33，2007，pp.503～ 525;Stalling，R.A.，“Weberian Political Sociology and Sociological Disaster Studies”，Sociological Forum，vol.17，no.2，2002，pp.281～305.(3) “績(jī)效合法性”占主導(dǎo)的強(qiáng)行動(dòng)能力政府的災(zāi)害干預(yù)行為同樣具有一定的不穩(wěn)定性。在強(qiáng)大的“績(jī)效合法性”壓力下，政府對(duì)于績(jī)效信息非常敏感。政府一方面向公眾發(fā)送正面的績(jī)效信息，另一方面又努力去壓制和掩蓋負(fù)面的績(jī)效信息。政府選擇性地發(fā)送績(jī)效信息的意圖促使其在面對(duì)災(zāi)害時(shí)，會(huì)對(duì)自身的信息控制能力進(jìn)行預(yù)估。如果政府預(yù)估自己能有效地控制負(fù)面信息，它就會(huì)盡力去掩蓋災(zāi)害信息，對(duì)災(zāi)害進(jìn)行刻意的淡化處理甚至忽略。但如果政府估計(jì)自己不能有效地控制負(fù)面信息，并且它恰好有足夠的資源和能力去把災(zāi)害干預(yù)做成一項(xiàng)“非常規(guī)績(jī)效”，那么，它很可能就會(huì)采取更積極的態(tài)度去進(jìn)行災(zāi)害干預(yù)，并努力尋找一個(gè)合適的信號(hào)把正面的績(jī)效信息傳遞給公眾——把壞事變好事。同時(shí)，“績(jī)效合法性”占主導(dǎo)地位的強(qiáng)行動(dòng)能力政府，出于績(jī)效壓力會(huì)積極介入災(zāi)后恢復(fù)過(guò)程，并更可能采取一切可能的措施達(dá)到快速重建的目的，但由于對(duì)速度的過(guò)度追求和對(duì)其他行動(dòng)主體參與的排斥，可能會(huì)對(duì)恢復(fù)重建的質(zhì)量帶來(lái)一定的負(fù)面影響。

其次，在弱政府行動(dòng)能力的情況下，政府通常無(wú)力進(jìn)行災(zāi)害干預(yù)，但占主導(dǎo)地位的合法性類型不同還是會(huì)帶來(lái)一定的政府行為差異，并產(chǎn)生不同的后果。“意識(shí)形態(tài)合法性”占主導(dǎo)的政府可能會(huì)有意無(wú)意地忽略災(zāi)害，“程序合法性”或“績(jī)效合法性”占主導(dǎo)的政府雖會(huì)介入災(zāi)后恢復(fù)工作，但通常缺乏成效。需要指出的是，在弱政府行動(dòng)能力的情況下，“程序合法性”占主導(dǎo)的政府可能出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人更迭，“績(jī)效合法性”占主導(dǎo)的政府則可能出現(xiàn)政權(quán)更迭——比如處于政府治理能力很差的末代王朝，可能在肇始于災(zāi)區(qū)的農(nóng)民起義中土崩瓦解。

下文中，我們將以汶川地震災(zāi)后重建為案例，詳細(xì)分析“績(jī)效合法性—強(qiáng)行動(dòng)能力型”政府為何以及如何推動(dòng)災(zāi)后重建快速完成。需要說(shuō)明的是，下文的分析更多的是對(duì)“合法性—行動(dòng)能力”框架一次嘗試性使用。

二、政府設(shè)定快速重建目標(biāo):合法性追求與治理技術(shù)考量

(一)“重建期”的設(shè)定及演變

無(wú)論是在學(xué)術(shù)界還是在政策界，關(guān)于什么是災(zāi)后恢復(fù)，怎樣才算恢復(fù)了有很多爭(zhēng)議，以至于在很多人看來(lái)“災(zāi)后恢復(fù)重建期”是模糊的、難以確定的。觀察世界其他國(guó)家和地區(qū)的災(zāi)后重建會(huì)發(fā)現(xiàn)，世界上其他國(guó)家和地區(qū)的政府很少能像中國(guó)政府一樣，為某項(xiàng)災(zāi)害設(shè)定一個(gè)明確的、周期很短的“災(zāi)后重建期”。②1999年9月臺(tái)灣遭受地震災(zāi)害，災(zāi)后臺(tái)灣“行政院”成立了“九二一重建會(huì)”，該機(jī)構(gòu)一直運(yùn)作到2006年12月31日，http：//www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/921_10/arch02－04.html;2005年美國(guó)路易斯安那州遭受卡特里娜颶風(fēng)襲擊，美國(guó)聯(lián)邦政府在專司災(zāi)害管理的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署 (FEMA)成立了路易斯安那災(zāi)后重建辦公室，負(fù)責(zé)聯(lián)邦災(zāi)害重建計(jì)劃協(xié)調(diào)、援助項(xiàng)目管理等事務(wù)，對(duì)災(zāi)后重建信息進(jìn)行及時(shí)公布，截止本文完稿時(shí)，該項(xiàng)工作仍在繼續(xù)，并無(wú)明確的截止日期，美國(guó)國(guó)土安全部聯(lián)邦緊急情況管理署：http：//www.fema.gov/louisiana－recovery－office－progress－through－partnerships;2011年 3月日本遭受地震海嘯襲擊，根據(jù)2011年6月日本國(guó)會(huì)通過(guò)的《東日本大地震復(fù)興基本法》規(guī)定，2012年2月10日本中央政府專司本次災(zāi)后重建的機(jī)構(gòu)“復(fù)興廳”正式成立，該機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)運(yùn)行至2021年3月，日本復(fù)興廳：http：//www.reconstruction.go.jp/topics/001084.html。

汶川地震發(fā)生1周后 (即2008年5月20日)，在《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部關(guān)于當(dāng)前抗震救災(zāi)進(jìn)展情況和下一階段工作任務(wù)的通知》第一次出現(xiàn)了“今年安排700億元建立災(zāi)后重建基金，明后兩年中央預(yù)算還要再做相應(yīng)安排”。這可以看作中央政府對(duì)于災(zāi)后重建時(shí)間的第一次設(shè)想。此后的5月24日，溫家寶在映秀同聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)一起接受中外記者的聯(lián)合采訪時(shí)說(shuō): “過(guò)三年再來(lái)，一個(gè)新的汶川會(huì)拔地而起”。①《溫家寶在汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建座談會(huì)上的講話》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/GB/1024/14590742.html.接下來(lái)，在7月3日下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作的指導(dǎo)意見》中，國(guó)務(wù)院第一次明確提出要“力爭(zhēng)用三年左右時(shí)間完成災(zāi)后恢復(fù)重建的主要任務(wù)”，②國(guó)務(wù)院:《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作的指導(dǎo)意見》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zwgk/2008－06/30/content_1031467.htm.在8月12日公布的《國(guó)家汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃 (公開征求意見稿)》中，災(zāi)后恢復(fù)重建期得到正式確立。2008年下半年開始，國(guó)際金融危機(jī)的沖擊日益顯現(xiàn)，中央把加快災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建步伐作為經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃一個(gè)重要舉措的意圖越來(lái)越明顯。2009年3月，溫家寶在《政府工作報(bào)告》中指出，把加快推進(jìn)汶川地震災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建作為保增長(zhǎng)的一條重要舉措，并第一次明確指出“三年重建任務(wù)，兩年完成”的目標(biāo)。在2009年5月12日的“汶川地震一周年”講話上，胡錦濤強(qiáng)調(diào)“力爭(zhēng)用兩年時(shí)間基本完成原定三年的目標(biāo)任務(wù)”。③胡錦濤在汶川地震一周年紀(jì)念會(huì)上的講話:新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009－05/12/content_11360343.htm。至此，國(guó)家層面的災(zāi)后重建期已確立。

(二)政府合法性追求:發(fā)送合法性信號(hào)的“重建期”

改革開放以來(lái)，中國(guó)政府雖然仍堅(jiān)持自身的意識(shí)形態(tài)合法性，但也越來(lái)越清楚地意識(shí)到需要用實(shí)際的執(zhí)政績(jī)效來(lái)證明體制的合法性。政府面臨強(qiáng)大的績(jī)效合法性壓力，既是改革開放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展最為重要的動(dòng)力，④Dingxin Zhao，“The Mandate of Heaven and Performance Legitimation in Historical and Contemporary China”，American Behavioral Scientist，vol.53，2009，pp.416～433.也是其對(duì)超常績(jī)效存在持續(xù)需求的重要原因。⑤蔡 禾:《國(guó)家治理的有效性與合法性——對(duì)周雪光、馮仕政二文的再思考》，《開放時(shí)代》2012年第2期。

中國(guó)政府充分認(rèn)識(shí)到，災(zāi)后重建是一次創(chuàng)造超常績(jī)效的機(jī)會(huì)，中國(guó)政府可以以此向公眾甚至向全世界展示和積累自身的合法性。在2009～2012年的中央政府工作報(bào)告中，均把政府大規(guī)模介入汶川地震災(zāi)后重建看作是黨和政府“以人為本、執(zhí)政為民”的集中體現(xiàn)，把快速完成災(zāi)后重建看作是體制優(yōu)勢(shì)的具體體現(xiàn)。溫家寶在汶川地震3周年座談會(huì)上明確指出:“汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建的巨大成就，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性……必將進(jìn)一步激發(fā)全國(guó)人民的自信心和自豪感，把改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)繼續(xù)推向前進(jìn)。”⑥《溫家寶在汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建座談會(huì)上的講話》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/GB/1024/14590742.html.

選擇合適的信號(hào)，才能保證公眾能采信政府工作績(jī)效并給予正面的政府合法性評(píng)價(jià)。換句話說(shuō)，不僅要把事情做好，而且要讓公眾知道。為此，把災(zāi)后重建的盤子盡可能做大，非常重要。這一點(diǎn)在各級(jí)政府的災(zāi)后重建規(guī)劃中得到了充分體現(xiàn)。國(guó)家層面的《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作的指導(dǎo)意見》、《國(guó)家汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》，以及災(zāi)區(qū)各級(jí)地方政府層面的重建規(guī)劃均強(qiáng)調(diào)把“災(zāi)后重建”、“新農(nóng)村建設(shè)”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”結(jié)合起來(lái)，內(nèi)容涉及住房、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)等各個(gè)方面，極具雄心。但僅有龐大的重建規(guī)模是不夠的，因?yàn)槿绻?guī)模龐大的重建計(jì)劃被分散到一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，既不能體現(xiàn)政府的效率，也會(huì)在很大程度上弱化公眾對(duì)政府重建工作的感知程度。就此而言，政府需要把規(guī)模龐大的災(zāi)后重建壓縮到一個(gè)較短的時(shí)間段內(nèi)來(lái)完成。如此才能使災(zāi)后重建工作既體現(xiàn)政府工作效率，又能保證工作績(jī)效信號(hào)足夠強(qiáng)烈，被公眾所感知。換句話說(shuō)，災(zāi)后重建要“又好又快”，才能最大程度地起到展示和積累政府合法性的作用。

相對(duì)于“好”來(lái)說(shuō)，“快”的標(biāo)準(zhǔn)更具體、更清楚、更好評(píng)判。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，高可見性和高負(fù)載性是一個(gè)信號(hào)是否被采用的重要標(biāo)準(zhǔn)。⑦［美］阿羅:《信息經(jīng)濟(jì)學(xué)》，何寶玉等譯，北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1989年，第130～150頁(yè)。所謂高可見性指，信號(hào)必須能與環(huán)境保持足夠的區(qū)分度;高負(fù)載性指，信號(hào)必須能承載信號(hào)發(fā)送者意欲傳遞的信息內(nèi)容，并且能攜帶足夠的內(nèi)容。因此，設(shè)立一個(gè)周期較短的“重建期”，并把它作為政府合法性信息的信號(hào)是恰當(dāng)?shù)摹Ｒ环矫妗爸亟ㄆ凇边@個(gè)概念非常明確、可測(cè)量，比起更難以量化、出現(xiàn)分歧的可能性更大的“質(zhì)量”、“滿意度”等指標(biāo)，“重建期”抗環(huán)境干擾能力更強(qiáng)，有更高的可見性。另一方面，快速設(shè)定“重建期”這個(gè)行為本身、以及把“重建期”的周期縮短，既能顯示政府介入災(zāi)后重建的決心，展示政府積極履行災(zāi)害治理職能，為民負(fù)責(zé)和勇于承擔(dān)的形象，又能顯示政府對(duì)自身資源動(dòng)員能力的自信心，向公眾傳遞出政府、體制是非常高效的信息。

(三)災(zāi)后重建的治理技術(shù):強(qiáng)化項(xiàng)目想象與項(xiàng)目思維的“重建期”

如何處理政府常規(guī)活動(dòng)和災(zāi)害干預(yù)活動(dòng)的關(guān)系，以及行政科層體系內(nèi)部的工作考核問(wèn)題，是政府進(jìn)行災(zāi)害干預(yù)時(shí)必須解決的兩個(gè)治理技術(shù)問(wèn)題。災(zāi)后重建需要“特事特辦”，行政科層體系需要為此暫時(shí)改變注意力分配結(jié)構(gòu)、資源分配結(jié)構(gòu)和行為方式。過(guò)長(zhǎng)的非常規(guī)期，會(huì)妨礙組織向常規(guī)運(yùn)行狀態(tài)的回歸，影響其處理對(duì)維持國(guó)家和社會(huì)正常運(yùn)作非常重要的各項(xiàng)常規(guī)性事務(wù)。因此，對(duì)行政科層體系的動(dòng)員必須限定在一定的時(shí)間范圍內(nèi)。從行政科層體系內(nèi)部的工作考核角度看，有效的行政科層體系內(nèi)部考核機(jī)制，是保證整個(gè)行政科層體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)的因素。“重建期”的設(shè)定能夠有效地緩解科層體系內(nèi)部的工作考核問(wèn)題。因?yàn)椋詴r(shí)間觀之，整個(gè)工作流程實(shí)際上是由一系列的時(shí)間節(jié)點(diǎn)組成，通過(guò)對(duì)每個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的監(jiān)控，就能實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)工作的監(jiān)控。“重建期”的設(shè)定能為國(guó)家科層行政體系內(nèi)部的工作進(jìn)程監(jiān)控提供基本的參照和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

很多研究都已指出，分稅制改革以來(lái)，項(xiàng)目治理在中國(guó)國(guó)家治理中的地位越來(lái)越重要，作為一種國(guó)家治理制度和政府運(yùn)作技術(shù)，以項(xiàng)目形式來(lái)看待和處理問(wèn)題，成為了各級(jí)政府官員們的一種思維方式。①周飛舟:《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問(wèn)題:兼論“項(xiàng)目治國(guó)”》，《社會(huì)》2012年第1期;渠敬東:《項(xiàng)目制:一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。這種常規(guī)情境下的思維方式和行為方式，會(huì)被帶到災(zāi)后重建中來(lái)。因此，我們看到中央財(cái)政資金的下?lián)堋?duì)口援建資金的落實(shí)以及災(zāi)區(qū)各級(jí)政府的各種招商引資活動(dòng)，幾乎都以項(xiàng)目形式來(lái)運(yùn)作。首先，從項(xiàng)目規(guī)劃上看，除了2008年9月國(guó)務(wù)院公布的《國(guó)家汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》外，災(zāi)區(qū)地方政府也制定了相應(yīng)的災(zāi)后重建項(xiàng)目規(guī)劃，以四川省為例，災(zāi)后四川省共制定了10個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃、43個(gè)行業(yè)規(guī)劃、51個(gè)重災(zāi)縣 (市、區(qū))實(shí)施規(guī)劃以及88個(gè)一般受災(zāi)縣 (市、區(qū))項(xiàng)目規(guī)劃，形成內(nèi)容豐富、目標(biāo)明確、層次分明、范圍清晰的災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目規(guī)劃體系。其次，從資金投入上看，截至2011年5月，四川省納入國(guó)家災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃的29 692個(gè)項(xiàng)目已完成投資7 871億元;四川省定的13 647個(gè)恢復(fù)重建項(xiàng)目，完成投資1 052億元。按照官方公布的10 205億元的總資金盤子來(lái)估算的話，各類項(xiàng)目資金占到總資金的87.4%。②四川省災(zāi)后重建項(xiàng)目投資數(shù)據(jù)來(lái)源于《四川日?qǐng)?bào)》汶川地震三周年報(bào)道，《自力更生與八方支援的時(shí)代凱歌——汶川特大地震抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建啟示錄》，轉(zhuǎn)引自綿陽(yáng)災(zāi)后重建網(wǎng)，http://zhcj.my.gov.cn/zaihouchongjian/577308475768438784/20110509/564897.html;災(zāi)后重建總投資額數(shù)據(jù)來(lái)源于溫家寶在汶川地震三周年座談會(huì)上的講話，新華網(wǎng):http://news.xinhuanet.com/politics/2011－05/10/c_121396310.htm。由于未從總投資額中扣除投向陜西和甘肅兩省災(zāi)區(qū)的資金，該比例應(yīng)該還會(huì)更高。因此，我們看到災(zāi)區(qū)各級(jí)政府的文件、領(lǐng)導(dǎo)講話中充滿了“項(xiàng)目開工率”、“項(xiàng)目完工率”、“項(xiàng)目投資額”、“狠抓項(xiàng)目落實(shí)”等詞匯。

“重建期”的設(shè)立產(chǎn)生了“項(xiàng)目時(shí)間窗口效應(yīng)”，激發(fā)了各級(jí)政府對(duì)災(zāi)后重建是一個(gè)巨大項(xiàng)目的想象。項(xiàng)目是一種事本主義的動(dòng)員或組織方式，即在限定時(shí)間和限定資源的約束條件下，利用特定的組織形式來(lái)完成一種具有明確預(yù)期目標(biāo)的一次性任務(wù)。③參見［美］項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)《項(xiàng)目管理知識(shí)體系指南 (PMBOK指南)》(第5版)，許江林等譯，北京:電子工業(yè)出版社，2013年。在實(shí)際運(yùn)作中，項(xiàng)目有非常明確的目標(biāo)、嚴(yán)格的流程管理、項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃 (包括資金使用規(guī)劃、時(shí)間安排等)、明確的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和運(yùn)作團(tuán)隊(duì)。這些特點(diǎn)決定了以項(xiàng)目形式來(lái)運(yùn)作災(zāi)后重建，能夠保證整個(gè)災(zāi)后重建工作變得在時(shí)間進(jìn)程上可控。其次，項(xiàng)目運(yùn)行需要打破常規(guī)的組織部門、層級(jí)界線，賦予項(xiàng)目組一定的特權(quán)，非常適合執(zhí)行災(zāi)后重建這樣的“非常規(guī)”任務(wù)。最后，政府項(xiàng)目治理的思維慣性和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，也是政府以項(xiàng)目形式組織災(zāi)后重建工作的重要原因。

三、政府權(quán)力的正式和非正式使用:項(xiàng)目運(yùn)作、社會(huì)邏輯與快速重建

通過(guò)把災(zāi)后重建當(dāng)作一個(gè)巨大項(xiàng)目，以項(xiàng)目方式來(lái)組織災(zāi)后重建，并在行政科層體系內(nèi)部設(shè)立圍繞重建速度的錦標(biāo)賽機(jī)制，把加速機(jī)制內(nèi)嵌到整個(gè)災(zāi)后重建工作中。與此同時(shí)，基層政府還通過(guò)各種“催工技術(shù)”激發(fā)和利用社會(huì)邏輯中內(nèi)含的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，達(dá)到快速重建的目的。

(一)政府內(nèi)部運(yùn)作方式內(nèi)生的加速機(jī)制

項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)常常需要一個(gè)由跨部門甚至跨層級(jí)人員組成的項(xiàng)目組，需要打破常規(guī)情境下的科層運(yùn)作方式。但如何打破科層束縛，迅速組成項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)所需的項(xiàng)目組呢?在目前的中國(guó)行政科層中，“政治化”是最常用的方式。④周雪光:《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期。政治化意味著可以打破常規(guī)分工，改變組織內(nèi)的注意力分配結(jié)構(gòu)。對(duì)于行政科層官員來(lái)說(shuō)，一件事情被定義為政治任務(wù)，表明了它的重要性，顯示了科層上級(jí)的注意力分配信息。在日常生活中我們常常聽到，這是一個(gè)政治任務(wù)，是當(dāng)前的頭等大事，無(wú)論如何都要完成。很多研究者也觀察到，基層政府在落實(shí)、執(zhí)行自上而下的政策和政治動(dòng)員的過(guò)程中，不同部門、不同科室的人員都會(huì)被抽調(diào)甚至是全體投入到某項(xiàng)任務(wù)中去。在災(zāi)后重建過(guò)程中，地方政府各個(gè)部門都被動(dòng)員起來(lái)，每個(gè)項(xiàng)目都被落實(shí)到具體的單位、領(lǐng)導(dǎo)甚至普通干部頭上，分片包干、簽訂責(zé)任書。按照這樣的方式，災(zāi)后重建這個(gè)巨大項(xiàng)目?jī)?nèi)含的子項(xiàng)目被不同程度地沿著行政科層逐級(jí)分解了。為保證“政治化”目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，需要建立與之相對(duì)應(yīng)的官員考核機(jī)制。在《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃規(guī)劃》中把規(guī)劃實(shí)施的單列一章，其核心內(nèi)容是各級(jí)地方政府要層層落實(shí)、層層負(fù)責(zé)，要建立恢復(fù)重建目標(biāo)考核體系，把它作為考核災(zāi)區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的重要內(nèi)容。2008年7月13日，中共四川省委九屆五次全會(huì)的會(huì)議公報(bào)明確指出，“要把抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建第一線作為檢驗(yàn)干部、考察干部的主戰(zhàn)場(chǎng)”。①《關(guān)于在抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建中切實(shí)加強(qiáng)災(zāi)區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的意見》，轉(zhuǎn)引自四川日?qǐng)?bào)網(wǎng)，http://sichuandaily.scol.com.cn/2008/06/20/20080620650055944435.htm.

雖然中央和地方政府的行為都在宣示:重建速度是整個(gè)行政科層、科層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的一個(gè)重要問(wèn)題，但我們也看到在官方的正式文件中，很少單純談重建速度，它一定是和諸如“科學(xué)規(guī)劃”、“統(tǒng)籌發(fā)展”、“又快有好”、“人們滿意”、“經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)”等要求并列在一起的。那么，為什么這些標(biāo)準(zhǔn)沒有成為各級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)，而重建速度成為了焦點(diǎn)呢?

政府的多目標(biāo)屬性，以及在工作業(yè)績(jī)與工作努力程度之間建立確切關(guān)系所面臨的困難，使科層上級(jí)不可能全面、精確地評(píng)價(jià)下級(jí)的工作業(yè)績(jī)，而更可能采用某種簡(jiǎn)化的信號(hào)。由于信息不對(duì)稱和信息成本在不同方向上的不一致，②［美］阿羅:《組織的極限》，萬(wàn) 謙譯，北京:華夏出版社，2006年，第38頁(yè)。科層上級(jí)常常不得不只關(guān)注某些相對(duì)容易測(cè)量的指標(biāo)，而弱化甚至忽略那些模糊的、不易測(cè)量的指標(biāo)。在災(zāi)后重建這樣一項(xiàng)內(nèi)容繁雜的工作中，時(shí)間節(jié)點(diǎn)遠(yuǎn)比“質(zhì)量”、“投資效率”、“滿意度”等指標(biāo)更明確、更容易測(cè)量，更容易被當(dāng)作科層體系內(nèi)部的行動(dòng)指南。③組織內(nèi)部工作考核成本是組織成本的重要組成部分，更有效的考核機(jī)制能節(jié)約組織成本。按照交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，任何一種機(jī)制的運(yùn)行都有成本，成本更低的機(jī)制將在競(jìng)爭(zhēng)中勝出。參見科斯《企業(yè)的性質(zhì)》，載《企業(yè)、市場(chǎng)與法律》，盛洪等譯，上海:上海人民出版社，2009年，第40頁(yè);張五常《經(jīng)濟(jì)解釋》，香港:花千樹出版有限公司，2003年，第203～205頁(yè)。速度可以通過(guò)一個(gè)個(gè)具體的時(shí)間節(jié)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)清晰度量，發(fā)生爭(zhēng)議的可能性更小，而其他標(biāo)準(zhǔn)可度量性更差，評(píng)價(jià)時(shí)出現(xiàn)分歧的可能性更大。在這種情況下，重建速度幾乎成為了實(shí)際工作中評(píng)價(jià)政府、政府官員重建工作業(yè)績(jī)的惟一標(biāo)準(zhǔn)。2008年7月3日，在四川省政府頒布的《四川省汶川特大地震災(zāi)后恢復(fù)重建行政效能問(wèn)責(zé)規(guī)定 (試行)》中，明確規(guī)定把“在制定、實(shí)施規(guī)劃中，違背中央和省委、省政府確定的基本原則、時(shí)間限制……納入行政問(wèn)責(zé)的范圍”，④四川省人民政府:《四川省汶川特大地震災(zāi)后恢復(fù)重建行政效能問(wèn)責(zé)規(guī)定 (試行)》，四川日?qǐng)?bào)網(wǎng)，http://sichuandaily.scol.com.cn/2008/07/13/20080713537134171129.htm.各級(jí)官員們被卷入到“搶時(shí)間”、“趕進(jìn)度”的比賽當(dāng)中——確定一個(gè)主導(dǎo)性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是在行政科層系統(tǒng)內(nèi)發(fā)動(dòng)“錦標(biāo)賽”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。⑤周黎安:《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期;周飛舟:《錦標(biāo)賽體制》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第3期。

為了在這場(chǎng)速度競(jìng)賽中獲得好成績(jī)，地方政府及其官員們有兩種主要策略:即“層層加碼”策略、“抵消型廣告”策略。首先，對(duì)于絕大多數(shù)行政科層官員來(lái)說(shuō)，他們同時(shí)扮演考核者和被考核者的角色。⑥歐陽(yáng)靜:《運(yùn)作于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會(huì)之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)——以桔鎮(zhèn)為研究對(duì)象》，《社會(huì)》2009年第5期;周雪光:《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期。為爭(zhēng)取在使自己與同級(jí)其他官員的比較中獲得更好的排名，他最好的策略是把自己規(guī)定給下級(jí)的完工時(shí)間提前到上級(jí)給自己規(guī)定的完工時(shí)間之前。如此類推，形成了重建時(shí)間上的“層層加碼”，項(xiàng)目進(jìn)程被不斷地加快。其次，同級(jí)官員之間的競(jìng)爭(zhēng)是科層組織中競(jìng)爭(zhēng)最為激烈的競(jìng)爭(zhēng)。一個(gè)省下轄的地級(jí)市，地級(jí)市下轄的縣，縣下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都相對(duì)比較少，同級(jí)別官員間的競(jìng)爭(zhēng)類似寡頭市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)。寡頭企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)的是顧客的“購(gòu)買投票”，科層官僚間競(jìng)爭(zhēng)的是“上級(jí)賞識(shí)”。在寡頭市場(chǎng)中有一種特殊的廣告行為，即“抵消型廣告”。它是指廣告發(fā)布者沒完沒了地花錢做廣告，因?yàn)榇蠹叶紦?dān)心，一旦自己停下來(lái)就會(huì)落在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的后面。⑦［美］謝潑德:《產(chǎn)業(yè)組織經(jīng)濟(jì)學(xué)》，張志奇等譯，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年，第322頁(yè)。對(duì)于需要接受上級(jí)考核的官員來(lái)說(shuō)，他需要圍繞重建速度不停的下功夫，因?yàn)橐坏┧Ｏ聛?lái)，別人就會(huì)超過(guò)他。在這種情況下，加快重建速度的主要目的，是抵消對(duì)手加快重建速度可能導(dǎo)致的相對(duì)差距。在爭(zhēng)奪相對(duì)排位的過(guò)程中，各級(jí)地方政府及其官員們被牢牢地拴在了重建速度的比賽中。

可以看出，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，災(zāi)后重建項(xiàng)目的運(yùn)作方式并非標(biāo)準(zhǔn)意義上的項(xiàng)目。因?yàn)椋?xiàng)目進(jìn)程可以被不斷地更改;項(xiàng)目的落實(shí)也基本上是沿著行政層級(jí)層層分解。與此同時(shí)，行政科層也非標(biāo)準(zhǔn)意義上的科層組織。因?yàn)椋梢员桓黝愴?xiàng)目不停地打破，其任務(wù)不是常規(guī)化的行政任務(wù)，而是非常規(guī)的政治任務(wù)。因此，我們看到，推動(dòng)災(zāi)后重建快速完成的機(jī)制是一個(gè)由科層機(jī)制和項(xiàng)目機(jī)制相結(jié)合的混合體。地方政府及其中官員在項(xiàng)目機(jī)會(huì)和晉升機(jī)會(huì)上的競(jìng)爭(zhēng)，使得這種混合機(jī)制具有了內(nèi)生的加速能力。

(二)國(guó)家權(quán)力的非正式使用:政府項(xiàng)目運(yùn)作的社會(huì)條件

國(guó)家實(shí)現(xiàn)其意志的能力不僅受到政府執(zhí)行能力的影響，還受到國(guó)家權(quán)力滲透進(jìn)社會(huì)的能力的影響。上部分中，我們分析了內(nèi)生于政府體系內(nèi)部的加速機(jī)制，在這部分中，我們將分析國(guó)家權(quán)力滲入社會(huì)，激發(fā)、利用社會(huì)邏輯的方式和能力，①參見［英］邁克爾·曼《社會(huì)權(quán)力的來(lái)源》，劉北成等譯，上海:上海人民出版社，2007年。對(duì)災(zāi)后快速重建的影響。鑒于國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)的滲透在災(zāi)后住房重建上表現(xiàn)得最為明顯，涉及面最廣，本部分將以災(zāi)區(qū)居民住房重建過(guò)程中基層政府所使用的“催工技術(shù)”為例，展現(xiàn)以非正式形式行使的國(guó)家權(quán)力②參見孫立平等《“軟硬兼施”:正式權(quán)力非正式運(yùn)作的過(guò)程分析》，載清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系《清華社會(huì)學(xué)評(píng)論》(第一輯)，廈門:鷺江出版社，2000年。如何加速了災(zāi)后重建進(jìn)程。

在災(zāi)區(qū)的調(diào)查過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)居民住房重建速度上的“悖論”。人們一方面抱怨建房時(shí)間上的“扎堆”，導(dǎo)致了建房成本上升，另一方面卻又在建房速度上向同村人看齊，唯恐落后。當(dāng)筆者問(wèn)及其中的原因時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，除了出于居住需求外，村民之間的建房競(jìng)賽是個(gè)重要原因。訪談中，很多被訪者都說(shuō)到諸如，“沒有辦法嘛，漲是漲，總得建嘛”; “大家都這樣，又不是就自己這樣，有啥子辦法嘛”這樣多少有些無(wú)奈的話，③資料來(lái)源:筆者訪談筆記。訪談地點(diǎn):四川省德陽(yáng)市馬祖村;受訪人:楊小華 (化名);訪談時(shí)間:2010年11月8日。與此同時(shí)，我們也聽到不少被訪者提到諸如，“人家都在建，自己不建，不好看嘛”這樣的話。④資料來(lái)源:筆者訪談筆記。訪談地點(diǎn):四川省德陽(yáng)市銀池村;受訪人:劉大成 (化名);訪談時(shí)間:2010年11月7日。換句話說(shuō)，社會(huì)比較是影響住房重建、家庭住房重建決策的一個(gè)重要因素。在農(nóng)村中，農(nóng)民之間所發(fā)生的競(jìng)爭(zhēng)一般都在社區(qū)范圍內(nèi)，他們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)中的參照系就是和他們生活在同一社區(qū)中的人群。農(nóng)村居民由于傳統(tǒng)文化和社區(qū)消費(fèi)氛圍的影響，會(huì)將操辦婚事、建造房屋作為消費(fèi)的重頭戲和人生重大成就。在蓋房子這件事上，村落文化中的每個(gè)人都受到壓力，他們要爭(zhēng)取超過(guò)別人，“超過(guò)了就有‘面子’，不如就失‘面子’”。⑤參見李銀河《生育與村落文化》，北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994年;楊善華等《城鄉(xiāng)家庭》，杭州:浙江人民出版社，2000年。同期建的房子比誰(shuí)家的好，同樣的房子比誰(shuí)家建得早，這種建房競(jìng)賽邏輯內(nèi)嵌在村民們的日常生活邏輯當(dāng)中。

在常規(guī)情境下，由于資金、宅基地審批等方面的原因，這個(gè)競(jìng)爭(zhēng)被放在了一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行。但在災(zāi)后重建情境下，村民間的建房競(jìng)賽邏輯由于政府在“資金”和“土地”上的策略性調(diào)整被快速激發(fā)出來(lái)。本文把政府為加快居民住房重建速度而采取的諸種策略性調(diào)整稱為“催工技術(shù)”。大致說(shuō)來(lái)主要包括4種類型:第一，土地審批權(quán)的調(diào)整。在災(zāi)后恢復(fù)過(guò)程中，特別是在初期，為了加快災(zāi)后住房重建，政府在宅基地的審批上較震前放松了很多。實(shí)地調(diào)查中，不少災(zāi)后重建了住房的家庭都提到，“其實(shí)地震前我們家就想建新房，但土地審批手續(xù)一直辦不下來(lái)，地震后我們幾乎沒有費(fèi)什么力氣，就辦好了土地審批手續(xù)”。⑥這種寬松的土地審批政策實(shí)施一段時(shí)間后，大量農(nóng)田變成了建房用地，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。在這種背景下，政府收緊了土地審批程序，并且要求異址重建的家庭，必須清理?yè)p壞或倒塌的原住房并對(duì)宅基地進(jìn)行復(fù)墾。第二，政府制定一些住房重建的“時(shí)間表”，包括根據(jù)施工進(jìn)度分2～3次發(fā)放住房補(bǔ)貼——比如打好地基后能夠獲得政府統(tǒng)一建房補(bǔ)貼的40%，主體完工后再獲得30%，封頂后獲得剩下的30%。與此同時(shí)，承受加快災(zāi)后重建任務(wù)的地方政府官員還可能策略性地散布消息 (比如“現(xiàn)在建房能拿到建房補(bǔ)貼，以后要是政策變了，到時(shí)有沒得補(bǔ)貼就說(shuō)不準(zhǔn)了”)，以便“更好地”發(fā)揮政府建房補(bǔ)貼、銀行建房貸款對(duì)住房重建家庭建房決策的引導(dǎo)作用。⑦王 玲:《救災(zāi)政治:合法性經(jīng)營(yíng)視角下的現(xiàn)代國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)——以5·12汶川地震災(zāi)區(qū)元鎮(zhèn)為例》，華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2012年，第85～94頁(yè);參見羅登亮《汶川地震災(zāi)后住房恢復(fù)重建的法律選擇:以“政府—市場(chǎng)”關(guān)系為視角》，北京:法律出版社，2012年。第三，災(zāi)后重建項(xiàng)目中包括了很多用于改善農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的民生工程。⑧比如所謂的“三通”(通水、通電、通路)或“六通”(通水、通電、通路、通氣、通光纖以及通公共化糞池)。在建設(shè)過(guò)程中，基層政府可以通過(guò)對(duì)諸如村內(nèi)道路的走向、自來(lái)水塔位置的調(diào)整來(lái)設(shè)定一定更好的建房位置，然后啟動(dòng)村內(nèi)居民對(duì)這些位置的競(jìng)爭(zhēng)，①比如一位被訪者告訴筆者，“自己修的話，這個(gè)路沒辦法解決嘛，路不搞好的話，建材都拉不進(jìn)去，以后住起來(lái)也不方便”。資料來(lái)源:筆者訪談錄音。訪談地點(diǎn):四川省德陽(yáng)市銀池村;受訪人:楊大爺 (化名);訪談時(shí)間:2011年2月18日。以此來(lái)達(dá)到加快村民住房重建速度的目的。第四，那些深諳村民行為邏輯的基層干部，還會(huì)“巧妙地”利用農(nóng)村居民建房競(jìng)爭(zhēng)行為，通過(guò)“村干部帶頭”、“黨員帶頭”，以及有針對(duì)性地設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)制度，啟動(dòng)社區(qū)內(nèi)部的建房競(jìng)爭(zhēng)程序，以這種“變通”的辦法來(lái)影響住房重建家庭的建房決策。需要指出的是，上述“催工技術(shù)”的有效性部分源于災(zāi)后由政府或經(jīng)由政府向受災(zāi)者提供的資金、物質(zhì)等被道德化為某種“施舍”，而不是政府幫助災(zāi)民的義務(wù)。在接受施舍和享受權(quán)利的不同框架中，人們對(duì)于資源的可獲得性的確定程度是不一樣的，不確定性越高，越可能采取短期行為，落袋為安。

四、快速重建的“未預(yù)料后果”

依靠一套項(xiàng)目運(yùn)作和科層運(yùn)作相結(jié)合的組織方式，通過(guò)各種“催工技術(shù)”激發(fā)和利用社會(huì)邏輯中那些能夠加速災(zāi)后重建進(jìn)程的機(jī)制，汶川地震災(zāi)后重建成功實(shí)現(xiàn)了快速重建的目標(biāo)。但快速重建也產(chǎn)生了一系列未預(yù)料后果，主要包括以下3個(gè)方面:

(一)時(shí)間壓力下的“重硬輕軟”與“重短輕長(zhǎng)”

快速重建首先帶來(lái)的問(wèn)題，是時(shí)間壓力。過(guò)大的時(shí)間壓力產(chǎn)生了以下兩個(gè)方面的后果:第一，重硬輕軟。在強(qiáng)大的時(shí)間壓力面前，各級(jí)政府最好的策略是多建那些在建設(shè)進(jìn)程上可控，能短期見效的硬件項(xiàng)目，比如交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園、學(xué)校、醫(yī)院等。而諸如心理健康、社會(huì)信任、防災(zāi)減災(zāi)教育等軟件建設(shè)則由于在時(shí)間上可控性較差，不易短期見效，在工作業(yè)績(jī)測(cè)量上比較困難而被忽視。②趙旭東:《社會(huì)評(píng)估是災(zāi)后重建的“先頭兵”》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2011年3月22日。第二，重短輕長(zhǎng)，問(wèn)題后移。在強(qiáng)大的時(shí)間壓力面前，各級(jí)政府需要迅速開展各種災(zāi)后重建項(xiàng)目的建設(shè)，留給它思考、規(guī)劃的時(shí)間很少，更重要的是，它更難容忍那些可能會(huì)“耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)”的利益相關(guān)方之間的協(xié)商。因此，在強(qiáng)大的時(shí)間壓力面前，地方政府和官員更可能由自己來(lái)一手包辦。但無(wú)論是通過(guò)強(qiáng)制還是通過(guò)其他更隱蔽的策略跳過(guò)協(xié)商過(guò)程，都不是解決問(wèn)題的好辦法。由此帶來(lái)的后果，輕則是把問(wèn)題后移，重則是使問(wèn)題在累積過(guò)程中放大、激化，處理起來(lái)社會(huì)成本更高。另外，重短輕長(zhǎng)還體現(xiàn)在，重視上項(xiàng)目，輕視項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)營(yíng)。相比于項(xiàng)目建設(shè)，如何讓項(xiàng)目能夠發(fā)揮更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益是一個(gè)需要花更多時(shí)間來(lái)考慮的問(wèn)題。不恰當(dāng)?shù)恼?xiàng)目建設(shè)、運(yùn)作和管理可能給基層社會(huì)帶來(lái)諸如集體負(fù)債、損壞社區(qū)社會(huì)契約等一系列負(fù)面影響。③折曉葉等:《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”的社會(huì)學(xué)案例分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期;Xueguang，Zhou，“The Road to Collective Debt in Rural China:Bureaucracies，Social Institutions and Public Goods Provision”，Modern China，vol.38，no.3，pp.271～307。災(zāi)后快速重建過(guò)程中，由面臨強(qiáng)大時(shí)間壓力主導(dǎo)的政府項(xiàng)目，這些問(wèn)題顯得更加突出。但在強(qiáng)大的時(shí)間壓力面前，政府及官員，更容易忽視這些相對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題。

(二)地方政府在重建速度上的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了“目標(biāo)替代”

韋伯認(rèn)為科層組織最重要的特點(diǎn)是按照明確的目的進(jìn)行組織設(shè)計(jì)，但米歇爾斯的研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上很多組織的正式目標(biāo)在組織演化過(guò)程中都被替代了，最初的組織目標(biāo)被組織的領(lǐng)導(dǎo)者自己的目標(biāo)所取代，導(dǎo)致了“目標(biāo)替代”現(xiàn)象。④參見［德］米歇爾斯《寡頭統(tǒng)治鐵律:現(xiàn)代民主制度中的政黨社會(huì)學(xué)》，任軍峰等譯，天津:天津人民出版社，2003年。不過(guò)，在這里我們要說(shuō)的不是米歇爾斯所說(shuō)的那種自下而上式的“目標(biāo)替代”，而是指一種在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生的自上而下式的“目標(biāo)替代”。大量研究發(fā)現(xiàn)，組織中的信息不對(duì)稱、不均衡激勵(lì)會(huì)導(dǎo)致另一種意義上的“目標(biāo)替代”，即科層組織的決策目標(biāo)在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生偏離，甚至完全被替代，導(dǎo)致決策目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。為實(shí)現(xiàn)在一個(gè)很短的時(shí)間內(nèi)完成災(zāi)后重建這個(gè)目標(biāo)，國(guó)家需要全力動(dòng)員整個(gè)行政體系，并通過(guò)激化地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的方式把加速機(jī)制嵌入到整個(gè)國(guó)家行政體系中。但是，為了有效調(diào)動(dòng)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)，而設(shè)立相對(duì)單一的競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，破壞了政府本應(yīng)有的兼顧多重目標(biāo)的特性。地方政府間圍繞重建速度展開的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)改變地方政府的注意力分配結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致政府目標(biāo)單一化。這實(shí)際上不利于災(zāi)后重建規(guī)劃中特別強(qiáng)調(diào)的多目標(biāo) (包括災(zāi)后重建、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式等)統(tǒng)籌兼顧的大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(三)對(duì)社會(huì)邏輯的不恰當(dāng)利用對(duì)社區(qū)造成的不利影響

常規(guī)情境中，引導(dǎo)人們?nèi)粘Ｐ袨榈囊幌盗姓胶头钦揭?guī)則間維持基本的平衡。外力通過(guò)不恰當(dāng)?shù)姆绞狡茐倪@種平衡，會(huì)對(duì)人們的正常生活帶來(lái)不良影響。在國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)具有很強(qiáng)的滲透能力的情況下，國(guó)家權(quán)力成為平衡破壞者的可能性更高。災(zāi)后重建過(guò)程中，深諳村民生活邏輯的地方政府官員，通過(guò)各種“催工技術(shù)”，激活甚至放大村民的建房競(jìng)賽，一方面加重了部分住房重建家庭災(zāi)后的債務(wù)負(fù)擔(dān);另一方面也會(huì)對(duì)社區(qū)居民間的信任產(chǎn)生負(fù)面影響。①盧陽(yáng)旭:《災(zāi)害干預(yù)與國(guó)家角色:汶川地震災(zāi)區(qū)農(nóng)村居民住房重建過(guò)程的社會(huì)學(xué)分析》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院博士學(xué)位論文，2012年，第72頁(yè)。而這些“催工技術(shù)”之所以有效，主要是由于災(zāi)后由政府或經(jīng)由政府向受災(zāi)者提供的資金、物質(zhì)等被道德化為某種“恩情”，而不是政府幫助災(zāi)民的義務(wù)。在接受施舍和享受權(quán)利的不同話語(yǔ)框架中，人們對(duì)于資源的可獲得性的確定程度是不一樣的。政府官員在弱化獲得救助的權(quán)利含義的同時(shí)，實(shí)際上增加了物質(zhì)分配過(guò)程中的不確定性，不確定性越高，越可能采取短期行為，落袋為安。但雖然各種“催工技術(shù)”確實(shí)提高了重建速度，但它們會(huì)對(duì)民眾和政府間的信任關(guān)系產(chǎn)生負(fù)面影響。

五、結(jié)論和討論

本文把政府合法性追求以及政府行動(dòng)能力作為決定政府災(zāi)害干預(yù)行為的兩個(gè)核心變量，建立了分析政府災(zāi)害干預(yù)行為的“合法性—行動(dòng)能力”框架，并借此詳細(xì)分析了“績(jī)效合法性—強(qiáng)行動(dòng)能力”型政府參與災(zāi)后恢復(fù)的行動(dòng)邏輯及其后果。

面臨強(qiáng)大績(jī)效合法性壓力的中國(guó)政府對(duì)“非常規(guī)績(jī)效”有著強(qiáng)烈內(nèi)在的需求，有足夠的動(dòng)力把規(guī)模龐大的災(zāi)后重建工作集中在一個(gè)短期的“重建期”內(nèi)完成。與此同時(shí)，中國(guó)政府能夠在短時(shí)間內(nèi)設(shè)定“快速重建”目標(biāo)并能高效地執(zhí)行，源于其強(qiáng)大的行動(dòng)能力。首先，經(jīng)過(guò)30多年的改革開放，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了巨大發(fā)展，中國(guó)政府在資金和物質(zhì)動(dòng)員能力方面已不存在大問(wèn)題，而且中國(guó)目前的財(cái)政體系、金融體系也有利于政府在短時(shí)間內(nèi)動(dòng)員大量資源用于災(zāi)后恢復(fù)重建。其次，在治理技術(shù)上，政府混合使用了項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制和科層運(yùn)作機(jī)制，使災(zāi)后重建獲得了內(nèi)生的加速動(dòng)力。最后，社會(huì)對(duì)政府權(quán)力柔弱的抵抗能力，使得政府權(quán)力可以通過(guò)正式的、非正式的方式實(shí)施各種“催工技術(shù)”，政府在實(shí)現(xiàn)其快速重建的目標(biāo)時(shí)，毫無(wú)滯礙。

但績(jī)效合法性占主導(dǎo)地位的強(qiáng)行動(dòng)能力政府推動(dòng)的快速重建是一把“雙刃劍”，它在帶來(lái)災(zāi)區(qū)的快速恢復(fù)、展示和累積政府合法性的同時(shí)，也帶來(lái)了一系列未預(yù)料后果。在強(qiáng)大的時(shí)間壓力下，由政府主導(dǎo)的災(zāi)后重建更容易“重硬輕軟”、“重短輕長(zhǎng)”，對(duì)社會(huì)參與、協(xié)商更為保守，更可能去激發(fā)和利用那些符合政府設(shè)定目標(biāo)但未必良性的社會(huì)行為邏輯。這些問(wèn)題都會(huì)增加災(zāi)后重建的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本。

任何一個(gè)有組織的社會(huì)都不會(huì)被動(dòng)地屈服于(自然)災(zāi)害。在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家既是最為重要的組織，也是最為重要的組織規(guī)則提供者，是組織化應(yīng)對(duì)的一個(gè)關(guān)鍵行動(dòng)者。但災(zāi)害干預(yù)中的國(guó)家同樣存在諾斯意義上的悖論，②諾斯在《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革》一書中指出:“國(guó)家的存在對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)說(shuō)是必不可少的;但國(guó)家又是人為的經(jīng)濟(jì)衰退的根源。”［美］諾斯:《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革》，厲以平譯，北京:商務(wù)印書館，1992年，第25頁(yè)。即國(guó)家既是災(zāi)害的積極應(yīng)對(duì)者，也是眾多由不負(fù)責(zé)任的災(zāi)害干預(yù)導(dǎo)致的“二次災(zāi)害”的制造者。從這個(gè)意義上說(shuō)，本文試圖建構(gòu)分析政府災(zāi)害干預(yù)行為的“合法性—行動(dòng)能力”框架，并通過(guò)一個(gè)案例的分析，向人們展示了災(zāi)后重建速度是如何被決定的，災(zāi)后恢復(fù)的成本如何內(nèi)生在災(zāi)后恢復(fù)的方式選擇和節(jié)奏把握之中。當(dāng)各類災(zāi)害正在變得越來(lái)越常態(tài)化時(shí)，上述問(wèn)題更顯重要。