區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價與國家治理體系現(xiàn)代化——基于ECOXXI在歐盟的實踐

曹 峰，孫 慧

（新疆大學，新疆 烏魯木齊 830046）

一、引言

十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，在目前經(jīng)濟迫切需要轉(zhuǎn)型的背景下，如何制定科學可行的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系成為提高地方政府治理能力的首要任務。但遺憾的是，國內(nèi)對此的研究大多停留在理論層面，尚沒有學者探討如何在實踐層面推進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系的實施。本文將結(jié)合歐盟在此方面的實踐，分析可實施的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系應該具備的基本要素，并在此基礎上提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策建議。

一直以來，歐盟都在著力推進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價指標（體系）在實踐層面的應用，其中的代表性成果就是已經(jīng)被眾多地方政府接受的“歐盟區(qū)域可持續(xù)發(fā)展自評價體系”（以下簡稱ECOXXI），該指標體系基于經(jīng)典的“壓力—狀態(tài)—響應”模型，并特別強調(diào)了政府的響應，因此具有在實踐層面推廣和應用的先天優(yōu)勢。從2005年建立以來，ECOXXI 已經(jīng)被超過半數(shù)的歐盟地方政府所接受，并成為其制定和評價相關政策的重要依據(jù)，因此在推進歐盟各成員國治理能力提升方面發(fā)揮了積極作用。本文就將結(jié)合該指標在地方層面應用的具體案例為中國區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系的建立和實施提供借鑒。本文剩余部分的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分是文獻綜述，第三部分是ECOXXI 指標體系及其應用的經(jīng)驗分析，第四部分是對中國區(qū)域可持續(xù)指標評價體系設計的借鑒和啟示，最后是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策建議。

二、文獻綜述

由于國內(nèi)在可持續(xù)發(fā)展評價指標應用的探討方面幾乎是空白，我們就主要結(jié)合國外的相關理論研究和課題實踐進行綜述。

在理論研究方面，國外學者主要討論了使用統(tǒng)一的標準化指標（體系）對所有區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展水平進行評價的可能性。Dahl（1997年）對標準化評價指標的適用范圍提出了質(zhì)疑，他認為發(fā)達的超級大國與發(fā)展中的海中島國、原始的族群部落與先進的后工業(yè)化社區(qū)以及智能的高科技與落后的手工操作之間在可持續(xù)發(fā)展指標選取上必然存在顯著差異，因此不可能也不應該使用統(tǒng)一的標準化指標（體系）[1]；Bakkes（1997年）則提出區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價指標應該能夠反映特定的政治、文化和制度背景[2]；Dhakal and Imura（2003年）也同樣認為將一套統(tǒng)一的標準化指標（體系）不加區(qū)分地應用到所有的地區(qū)是不合適也是不可能的，但是他們并不反對在某些普遍性的問題上采用統(tǒng)一的指標以便于國家和地區(qū)之間進行對比[3]。與此相對的是，Ramos & Caeiro（2010年）[4]以及Yigitcanlar & L?nnqvist（2013年）[5]則認為評價指標的統(tǒng)一化和標準化有利于對與可持續(xù)發(fā)展相關的數(shù)據(jù)、問題和政策選擇進行對比，同時將高度復雜的問題濃縮和簡化成單一的指標更能激發(fā)學者們的討論，并可對分析的深入進行和政策的科學制定提供借鑒和指導。更重要的是，統(tǒng)一的標準化指標評價方式有利于區(qū)域之間進行標尺競爭和信息的有效傳達，因而是更加適于在實踐中推廣的一種評價方式（Flood，1997年）[6]。

雖然學者們對在實踐中能否采用統(tǒng)一的標準化指標對所有地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展水平進行評價這一問題并未達成一致，但是從歐盟在該領域的實踐來看，評價指標標準化已經(jīng)成為一種不可避免的趨勢。根據(jù)歐盟委員會官方網(wǎng)站的統(tǒng)計，從1999年到2014年與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價指標相關的11個課題中就有9個是關于如何推進評價指標統(tǒng)一化和標準化的專題研究。事實上，歐盟委員會早在1998年出臺的《促進城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的行動綱領》中就督促各成員國協(xié)調(diào)各自在區(qū)域可持續(xù)發(fā)展方面的評價指標和具體政策，并采取切實有效的措施來監(jiān)督“21 世紀地方議程”的實施和推進。此后，雖然也有課題實踐嘗試使用非標準化的方法對區(qū)域可持續(xù)發(fā)展進行評價，比如有學者提出不同地區(qū)的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系在指標選取、資料搜集和信息傳遞方式方面應該由該地區(qū)的公眾、媒體和其他參與者共同決定，但其實踐最終由于參與主體的過于廣泛而擱淺。因此在最近的15年中，越來越多的課題實踐致力于研究區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價指標、方法以及指導原則的統(tǒng)一化和標準化。例如“歐洲一般性指標”通過提供具有可比性的標準化指標體系來監(jiān)督各行政主體在推進“21世紀地方議程”方面的努力和進展，成為歐盟很多城市相關政策評價重要依據(jù)；“地方政府自我評價體系”為歐洲230個地方政府提供了評價區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的一般框架，并為相關政策的制定提供幫助；“歐盟環(huán)境可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略評價”則將區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價和地方政府的接受程度相結(jié)合，制定出一套一般性的評價體系，并得以在全歐洲推廣。由此可見，使用統(tǒng)一的標準化評價指標（體系）對區(qū)域可持續(xù)發(fā)展水平進行評價是一種更加適于在實踐中推廣的方式，但這樣一種可實施的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價指標體系到底應該具備哪些要素呢？下面我們就結(jié)合ECOXXI在歐盟各地方政府的應用對此進行分析。

三、ECOXXI指標體系及其應用

（一）ECOXXI指標體系的基本構(gòu)成及其計算

雖然越來越多的課題實踐致力于研究區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價指標的標準化問題，但是歐盟委員會發(fā)現(xiàn)這些指標體系過多地強調(diào)了可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟和環(huán)境維度，而在很大程度上忽視了政策和社會的維度，因此其應用和推廣特別是在地方政府層面上的應用和推廣受到了一定程度的限制。為了解決這一問題，2005年，作為非官方的環(huán)境保護組織——“歐洲藍旗協(xié)會”建立了一種新的可持續(xù)發(fā)展評價指標體系——ECOXXI，這一指標體系共涉及13個部門的21個指標（見表1）。在這21個指標中，有的屬于政府的政策響應指標，有的屬于標準化的一般性指標。由此可以看出，這一指標體系將政策評價和標準化有機結(jié)合，這也是ECOXXI 能夠在歐盟得以迅速推廣的重要原因。

除指標設計本身的優(yōu)越性之外，ECOXXI 之所以能夠在歐盟得以普遍應用還在于其計算結(jié)果的靈活性。具體來講，每一個指標的結(jié)果取決于其完成預期目標的程度（見表2）。我們以自然保護這一部門為例。該部門包括三個一般性指標，其總分為“5+2”分，其中，5 分為基礎性得分，2 分為獎勵性得分。按照這種得分標準，三個一般性指標的最高得分分別為敏感區(qū)域（自然保護區(qū)）“2+1”分、自然保護（生物多樣性和地理多樣性）的教育和宣傳“1+0.5”分、森林的管理和保護“2+0.5”分。基礎得分主要是依據(jù)轄區(qū)內(nèi)是否采取行動及采取行動的數(shù)量來計算，而獎勵性得分則主要是依據(jù)政府是否對這些行動進行監(jiān)督及行動的多樣性來計算。其靈活性還體現(xiàn)在即使是同一個指標中的同一個基礎性得分，ECOXXI也會考慮轄區(qū)規(guī)模和人口數(shù)等控制變量的影響，比如敏感區(qū)域（自然保護區(qū)）這一指標，其所依據(jù)的信息主要是所采取的自然保護的行動和項目，如果轄區(qū)內(nèi)居民少于20000 人，則其行動數(shù)量必須達到4件，才能得2 分，否則，只能得1.5 分。相應地，轄區(qū)居民在20000—50000人之間，其行動數(shù)量或項目需要達到6件，才能得2分，否則得1.5分。其他依此類推，如果政府對這些行動和項目有監(jiān)督，則獎勵0.5分，如果這些行動比較多樣，則再獎勵0.5分；在自然保護（生物多樣性和地理多樣性）的教育和宣傳這一指標，其主要依據(jù)教育和培訓的信息來進行打分，如果有類似的培訓中心則得0.6分，如果鼓勵學校組織類似的活動，則得0.4 分，如果政府對這些項目和活動進行監(jiān)督，則獎勵0.5 分；在森林的管理和保護這一指標方面，其主要依據(jù)自然環(huán)境的擴大來作為打分的信息依據(jù)，例如轄區(qū)內(nèi)有國家公園，則得0.2分，有市政公園則得0.6分，有市政綠地則得0.4分，有步行街則得0.3分，有信息技術中心則得0.2分，如果政府對這些活動或項目有監(jiān)督，則進一步獎勵0.5 分。自然保護這一部門總的得分則是以上所有指標得分的加總。由此可以看出，ECOXXI 在計算這些一般性指標的過程中是十分靈活的，這也是該指標體系能夠在實踐中得以廣泛應用的重要原因。

此外，ECOXXI 的應用有固定的流程：一般來講，在每年的年初，歐洲藍旗協(xié)會會組織各地方政府的相關工作人員進行培訓，培訓的內(nèi)容主要是介紹具體的指標、方法與應該采取的行動。接下來就是為期四個月的資料搜集、整理和處理過程，這對于地方政府來說是最耗時也是最辛苦的一個階段。等地方政府將資料整理完畢后，協(xié)會通過專門的數(shù)據(jù)庫對資料進行處理，并形成中期報告。報告中不僅包括每個指標的具體數(shù)值，還包括改善這些指標應該采取的行動，這其中還有一項關鍵性的工作就是需要將定量的數(shù)據(jù)分析轉(zhuǎn)化成為定性的語言描述以幫助地方政府對轄區(qū)的可持續(xù)發(fā)展水平做出正確評估。此后的三個月協(xié)會會對所有的報告進行綜合評價并與地方政府討論最終的結(jié)果，這一過程將持續(xù)到每年的年底。該過程結(jié)束之后，最終的結(jié)果會向公眾公布。在最初的幾年，最終公布的結(jié)果僅包括所有參與該評價的地方政府的排名，但是有批評認為這樣一種傳達信息的方式不利于公眾理解地方政府在21個指標上的具體表現(xiàn)及其動態(tài)變化，也不利于喚起公眾參與實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的積極性，因此，協(xié)會決定在網(wǎng)上公布其報告的全部內(nèi)容以及每一個地方政府在21個評價指標中表現(xiàn)最差和表現(xiàn)最好的項目。

表2 ECOXXI指標的計算：以自然保護為例

（二）ECOXXI的具體應用

為了更好地理解ECOXXI在應用過程中取得的成就和存在的問題，我們選取葡萄牙的奧埃拉什和卡斯凱什兩個城市作為典型案例。之所以選取這兩個城市，是因為從2005年開始，這兩個城市就參與到ECOXXI 指標體系的應用過程中，而且這兩個城市雖然在人口規(guī)模、經(jīng)濟增長速度和政府編制上都具有相似的特征，但是在指標應用的連續(xù)性上面，這兩個城市所持的態(tài)度卻存在顯著差異：卡斯凱什認為標準化評價指標需要持續(xù)使用，因而每年都會申請使用ECOXXI 來評價本城市的可持續(xù)發(fā)展水平；相反，奧埃拉什從2008年開始就不再繼續(xù)使用ECOXXI，而選擇發(fā)展一套適合本地特點的差異化可持續(xù)發(fā)展評價指標體系。這就為我們分析ECOXXI的應用提供了天然的試驗場。下面，我們就從內(nèi)在驅(qū)動力、資料的搜集和整理以及結(jié)果與評價三個方面對其實際應用過程進行分析。

1.ECOXXI在奧埃拉什的實踐

（1）內(nèi)在驅(qū)動因素。2005年，奧埃拉什環(huán)保局在議會同意和財政部門的支持下引入了ECOXXI，并且連續(xù)三年均獲得了“綠旗”的較差評級。因此到2008年，奧埃拉什地方議會決定不再繼續(xù)使用這一評價指標，轉(zhuǎn)而將有限的人力和物力用于發(fā)展更加適合本地特色的差異化評價指標，其理由是在過去的三年中，雖然ECOXXI耗費了大量的成本，但是其評價結(jié)果卻沒有產(chǎn)生顯著變化。由此可見，由于負責實施ECOXXI 指標的部門權(quán)力有限，因此無法保證該指標的持續(xù)實施，一旦該指標不利于最高權(quán)力機構(gòu)的利益，其繼續(xù)實施就會受到限制。

（2）資料的搜集與整理。在具體的實踐過程中，環(huán)保局的工作人員必須參加協(xié)會組織的年初培訓，這些培訓使得這些工作人員對于資料搜集的流程和各項指標應該采取的行動都了如指掌。這其中，資料搜集過程中遇到的最大問題在于那些不感興趣的部門和機構(gòu)不能夠按時提交數(shù)據(jù)，此外，各部門信息負責人的經(jīng)常變動也使得資料搜集的難度進一步加大。這些持續(xù)的行政變動被認為是影響資料搜集速度的最主要障礙，事實上，這也是由于負責實施該指標體系的部門不具有權(quán)威性所導致的。當數(shù)據(jù)搜集完畢后，相關部門會形成一份報告提交議會討論，討論通過之后的資料才可以提交給協(xié)會。最終的結(jié)果也會經(jīng)由地方議會通過地方媒體以新聞簡報的形式向公眾公布，其內(nèi)容主要包括奧埃拉什的排名及得分最高的指標。同樣地，環(huán)境部門也會將這些新聞簡報通知提供數(shù)據(jù)的各個部門，但是詳細的報告仍然由環(huán)境部門內(nèi)部保存，不會與其他部門共享，也不會服務于政治需要。

（3）結(jié)果與評價。在ECOXXI實施的過程中，其不僅成為溝通不同部門之間聯(lián)系的橋梁，也成為相關部門了解市政工程的有效工具。更重要的是，該指標的實施有利于完善政府搜集資料的渠道，改進對于政策措施的評價，而且為建立適合評價本地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展水平的具體指標體系提供了堅實的方法論基礎。具體來講，ECOXXI 作為標準化的地區(qū)可持續(xù)發(fā)展評價指標（體系）主要發(fā)揮了以下幾種作用：首先，協(xié)會每年年初組織的培訓為提高公共管理者的能力和水平提供了良好的平臺，這些培訓不僅有利于管理人員觀念的改變，還幫助他們更好地對政策的實施進行科學評價，這在環(huán)境領域表現(xiàn)得尤其明顯。比如雖然環(huán)境教育已經(jīng)在學校教育中實施了長達14年時間，但是在ECOXXI引入之前，環(huán)境教育的效果從來沒有被正確評估過，所獲得的資料也僅僅是有關項目參與人數(shù)等數(shù)量指標，并沒有關于這些項目的定性評價，這使得公眾不能充分了解這些項目實施的效果。其次，ECOXXI 還可以作為內(nèi)部核算工具對傳統(tǒng)的會計進行調(diào)整，并使得之前沒有引起重視的活動和政策，比如自然保護區(qū)政策受到重視，從而實現(xiàn)經(jīng)濟社會和自然的和諧發(fā)展。但是ECOXXI 在奧埃拉什的實施也有弊端，這其中面臨的最重要挑戰(zhàn)就是與地方民眾之間的交流，公眾對每個指標的目標期望值并不理解，因此無法對地方議會的行為作出準確的評價。如果能夠通過增加溝通的方式來提高民眾的自覺性，那么可持續(xù)發(fā)展教育和政府政策的透明度都會得到大幅提升。

2.ECOXXI在卡斯凱什的實踐

（1）內(nèi)在驅(qū)動因素。雖然在卡斯凱什與在奧埃拉什一樣，最初引入ECOXXI 的決定都是由環(huán)境部門做出的，但是卡斯凱什后來將這一權(quán)力移交給了地方議會下設的21世紀地方議程辦公室，其相對于環(huán)保部門具有更高的權(quán)威性，并將ECOXXI 的引入視為卡斯凱什實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標的戰(zhàn)略性舉措。也正是因為最高權(quán)力部門的支持，ECOXXI 才在卡斯凱什得以持續(xù)實施，這與奧埃拉什的情況形成了鮮明對比。

（2）資料的搜集與整理。也正是因為ECOXXI的實施由更有權(quán)威的部門負責，與奧埃拉什相比，卡斯凱什在資料搜集與整理過程中遇到的難度要小很多。同時官員反映協(xié)會網(wǎng)上的平臺設計非常清晰，指標具有較大的相關性且非常容易理解，指標體系的結(jié)構(gòu)逐年的變化不大，對于某些政策的評價也起到了至關重要的作用。數(shù)據(jù)整理完畢后，最終的結(jié)果會向地方議會和地方媒體公布，主要內(nèi)容也是該城市的排名以及表現(xiàn)最好的指標。除了幫助相關部門正確地評價相關的可持續(xù)發(fā)展政策之外，ECOXXI還可以指明指標改進的方向并推動可持續(xù)發(fā)展政策的進一步完善。

（3）結(jié)果與評價。ECOXXI 在奧埃拉什應用過程中遇到的最大挑戰(zhàn)就是部門內(nèi)部交流和協(xié)會最終公布的評價結(jié)果。有官員建議協(xié)會應該對不同城市之間的指標進行分析、對比和趨勢預測，將做得最好的城市與其他城市現(xiàn)在的結(jié)果相比較以獲得改進可持續(xù)發(fā)展政策的政治支持。此外，ECOXXI 是通過自上而下的方式形成的，指標的選取以及要達到滿分所需要的活動都是提前設計好的，比如5個教育類的項目就可以使一個城市獲得最高等級的評分，但是對于這些項目的質(zhì)量和規(guī)模沒有做出明確的區(qū)分和要求。當然，毋庸置疑的是ECOXXI 的實施也有其積極的作用：首先，它為評價轄區(qū)內(nèi)不同的項目和政策提供了有效的工具，并且促進了不同部門之間的溝通與合作；其次，通過資料的搜集，它可以幫助政府部門準備多種多樣的素材，以方便其與不同種類聽眾的溝通和交流；再次，方便了不同地區(qū)之間的聯(lián)網(wǎng)和信息交流，同時也為實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展提供了可供借鑒的經(jīng)驗和政策建議。

四、對中國區(qū)域可持續(xù)發(fā)展指標體系設計和提高地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的啟示

（一）中國區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系的建立

1.評價體系必須強調(diào)政策的“響應”指標

如表1所示，在ECOXXI的21個評價指標中，有許多是政策響應指標，這也是ECOXXI 被各地方政府迅速接受和廣泛推廣的根源所在。政策響應指標的加入實際上強調(diào)了地方政府在可持續(xù)發(fā)展目標實現(xiàn)過程中扮演的重要角色，同時也為地方政府將來的努力和行為指明了方向。需要注意的是，政策相應指標的設計必須要具有可實施性，如表2所示，森林管理和保護這一指標主要通過自然保護區(qū)、市政公園、市政綠地、市政名勝、步行街和信息技術中心的數(shù)量來衡量，這些都是地方政府針對環(huán)境保護中的外部性提供的公共產(chǎn)品，因此特別適于評價地方政府在實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標上的努力和效果。

2.評價體系必須強調(diào)標準化的一般性指標

如表1所示，在ECOXXI的21個評價指標中，也有許多是一般性指標，這也是歐盟委員會和各成員國在轄區(qū)內(nèi)推行該指標的主要原因。一般性指標的主要優(yōu)勢在于可以直接對各地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展水平進行參照和對比，這可以有效防止地方政府利用信息不對稱和各種不確定性來進行投機和逃避責任，這一點就兼顧了標準化指標的優(yōu)勢，而且尤其適合于類似中國這樣的國家，因此，我們在建立區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系時，必須要盡可能多地包含一般性指標。

3.評價指標的結(jié)果必須兼具一般性和靈活性

如表2所示，預期目標應該根據(jù)轄區(qū)人口、經(jīng)濟發(fā)展水平等進行適時調(diào)整，最后根據(jù)完成預期目標的情況將區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展水平轉(zhuǎn)換成可比較的分數(shù)，這樣就既具有了一般性，又兼顧了靈活性。此外，根據(jù)中國經(jīng)濟發(fā)展迅速的實際情況，我們一方面要對每一項考核指標都設計一個預期目標，另一方面還要對預期目標的大小進行適時調(diào)整，從而使得考核體系的設計能夠與時俱進。因此，中國區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系兼具一般性和靈活性的特點，相對于單一的標準化評價指標具有一定的優(yōu)勢。

（二）中國區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系的實施

1.必須將實施責任賦予最高的權(quán)力機構(gòu)

如同在案例分析中所指出的，由最高的權(quán)力機構(gòu)來負責實施考核，不僅可以避免利益沖突帶來的實施中斷，還可以更好地協(xié)調(diào)不同部門之間的行動和進度。由于資料的搜集和整理是指標考核過程中最困難也是最耗時的階段，如果負責這一活動的部門并不具有足夠的權(quán)威性，那么很容易就會出現(xiàn)拖拉和相互推諉的現(xiàn)象。具體到中國而言，可以設立由各地一把手牽頭的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價領導小組，以推動該評價體系的順利實施。

2.設計規(guī)范的實施流程

如同ECOXXI 的實施一樣，區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系的實施也需要經(jīng)過由“培訓—資料搜集—評價匯總—公之于眾”四個階段。每年年初相關部門就組織專家對工作人員進行培訓，培訓內(nèi)容包括指標的內(nèi)容、所需資料、計算方法及所應采取的行動等。在結(jié)果評價上，要將定量分析和定性分析相結(jié)合，并盡可能詳盡地公布評價結(jié)果，將等級最高地區(qū)的指標與等級最差地區(qū)的指標進行對比，并說明這些地區(qū)未來可以改進的領域和改進的具體方法。

3.開發(fā)網(wǎng)絡平臺，對傳統(tǒng)的會計核算進行調(diào)整

利用網(wǎng)絡和環(huán)境會計技術，對傳統(tǒng)的信息平臺和會計核算進行改造升級。這一方面是ECOXXI在卡斯凱什得以持續(xù)應用的外部原因，同時也是ECOXXI在奧埃拉什所發(fā)揮的積極作用之一。根據(jù)卡斯凱什的經(jīng)驗，網(wǎng)絡平臺的指標設計應該清晰穩(wěn)定且容易理解，這對于政策的評價將起到至關重要的作用。而對傳統(tǒng)的會計進行調(diào)整則會使之前沒有引起重視的活動和政策開始受到重視，從而逐步實現(xiàn)經(jīng)濟社會和自然的和諧發(fā)展。

根據(jù)上文的分析，我們發(fā)現(xiàn)，要建立一個可實施的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系，就必須在該體系中強調(diào)政策響應指標和一般性指標，同時兼顧一般性和靈活性兩個基本原則；在具體的實施過程中，我們應該將實施的責任賦予最高的權(quán)力機構(gòu)，設計出規(guī)范的實施流程，并利用網(wǎng)絡和環(huán)境會計對傳統(tǒng)的信息平臺與會計核算進行改造升級。此外，從歐盟區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系實踐的過程中我們可以看出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的首要任務就是要設計科學合理的評價體系，并且在設計和實施的過程中，需要注意以下幾點：

首先，在對地方政府治理能力的評價方面，必須將一般性和靈活性緊密結(jié)合，這樣才能使作為評價對象的地方政府更容易接受和信服。具體來說，ECOXXI 之所以能夠被很多地方政府接受，一方面是因為這一評價體系實現(xiàn)了定量分析與定性分析的結(jié)合，其在對標準化的指標進行定量描述的同時，還結(jié)合地區(qū)的特色對這些標準化的指標進行定性分析，從而幫助決策者更好地做出評價。另一方面是因為該評價體系在結(jié)構(gòu)設計和評價方式上十分靈活：ECOXXI 共有21個一般性評價指標，涉及環(huán)境、制度、政府等多個主體，在具體的評價打分上，采取了基礎分加獎勵分的辦法，并根據(jù)人口規(guī)模進行了標準的調(diào)整，從而使得其在應用過程中更加方便和科學。

其次，在對地方政府治理體系和治理能力進行評價時，必須引入第三方機構(gòu)，這也是提高政府治理體系和治理能力的題中應有之義。ECOXXI的設計者是非官方組織“歐洲藍旗協(xié)會”，它之所以能夠自上而下地設計出一套能夠被廣泛接受的標準化指標體系，一方面是因為它擁有一個跨學科、跨部門的專業(yè)委員會，另一方面則是因為政府機構(gòu)沒有積極參與其中，采取自下而上的途徑也不現(xiàn)實。而這恰恰符合目前中國的情形，無論是中央政府還是地方政府暫時還沒有積極地設計出一套指標來考核自己，而下層的民眾對此也愛莫能助，因此只能由第三方專業(yè)機構(gòu)來完成，然后再由中央政府協(xié)助推廣。

再次，做好教育普及和信息交流工作，使得各主體都能有效參與到地方政府治理體系和治理能力的評價與完善工作中來。一方面，要吸收ECOXX的優(yōu)點，組織工作人員進行定期培訓，在增加工作人員知識儲備的同時轉(zhuǎn)變工作人員的觀念，這樣才能真正改變政府的行為和政策取向；另一方面，要加強治理體系和治理能力教育，對于評價的結(jié)果要向全社會進行公布，使民眾能夠?qū)τ谡男袨橛斜容^清晰的理解，從而喚醒民眾參與評價的積極性。實際上，提高全體民眾治理能力也是提高政府治理能力的基礎和保障，只有在一個全民治理能力都很高的社會中才能培育出一個治理能力很高的政府。

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