獨(dú)立法人視角下國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)高校財(cái)務(wù)運(yùn)行能力的影響

高新亮

(華北水利水電大學(xué)財(cái)務(wù)處，河南鄭州450045)

我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付改革自2001年起自中央6部委試行，目前已經(jīng)基本上在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋［1］(P24)。

2008年1月《中央部門(mén)所屬高等院校非稅收入收繳管理暫行辦法》的出臺(tái)，標(biāo)志著高校國(guó)庫(kù)集中支付改革的開(kāi)始。國(guó)庫(kù)集中支付制度，對(duì)促進(jìn)高校完善自身的財(cái)務(wù)管理工作，提高財(cái)政資金的使用效率和透明度［2］，降低高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到了積極的作用。作為獨(dú)立法人的高校在實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度后，其原有的財(cái)務(wù)運(yùn)行模式受到了較大影響。

一、國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)高校財(cái)務(wù)運(yùn)行能力的影響

高校財(cái)務(wù)運(yùn)行能力是指高等院校籌集資金、運(yùn)營(yíng)資金的綜合能力，主要包括收入管理能力、融資能力、預(yù)算及調(diào)控能力、財(cái)務(wù)營(yíng)運(yùn)能力和財(cái)務(wù)支付能力，是高校核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分。

(一)國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)高校財(cái)務(wù)收入管理能力的影響

對(duì)事業(yè)收入管理能力的影響。國(guó)庫(kù)集中支付改革后，所有的學(xué)費(fèi)上繳財(cái)政、統(tǒng)籌管理，在高校學(xué)費(fèi)收入的返還和使用過(guò)程中就產(chǎn)生了財(cái)政要求與高校實(shí)際情況不相符的現(xiàn)象，甚至存在沖突。高校開(kāi)門(mén)辦學(xué)、創(chuàng)新辦學(xué)、增加收入的積極性受到了抑制，直接削弱了高校的收入管理能力。

對(duì)財(cái)政收入管理能力的影響。改革后，財(cái)政資金下?lián)軙r(shí)均按照一定的比例分為授權(quán)支付款和直接支付款兩種形式下?lián)埽@種一刀切的撥款方式與高校經(jīng)費(fèi)的使用支出情況不匹配，降低了經(jīng)費(fèi)的使用效率。

(二)國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)高校財(cái)務(wù)融資能力的影響

實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付改革后，制度要求高校的所有收入(包括學(xué)費(fèi)收入等預(yù)算外資金)全部納入國(guó)庫(kù)體系，學(xué)費(fèi)全部上繳財(cái)政，由財(cái)政統(tǒng)一管理。這樣，一方面，對(duì)于零余額賬戶中的資金需要和國(guó)庫(kù)賬戶及時(shí)結(jié)算，該賬戶年底會(huì)清零，沒(méi)有了資金的沉淀。另一方面，高校收取的學(xué)費(fèi)不能由高校自由支配，過(guò)去運(yùn)行良好的“校銀合作”的基礎(chǔ)被摧毀。隨著高校流動(dòng)資金的大幅減少，利息收入幾乎為零。沒(méi)有了大額的資金沉淀，商業(yè)銀行出于信貸風(fēng)險(xiǎn)的考慮，不會(huì)再對(duì)高校輕易貸款或者像過(guò)去那樣以較優(yōu)惠的利率貸款，高校的融資成本與融資風(fēng)險(xiǎn)大大提高。

(三)國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)高校財(cái)務(wù)預(yù)算及預(yù)算調(diào)控能力的影響

國(guó)庫(kù)集中支付制度要求預(yù)算做到高度精細(xì)化和標(biāo)準(zhǔn)化，然而目前我國(guó)社會(huì)的預(yù)算水平難以達(dá)到［1］(P43)。在財(cái)務(wù)運(yùn)行中會(huì)經(jīng)常產(chǎn)生實(shí)際支出與計(jì)劃不相符的情況。這樣高校財(cái)務(wù)就陷入要么嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算活動(dòng)不能順利完成和拋開(kāi)預(yù)算使預(yù)算失去意義的兩難選擇。因此過(guò)度強(qiáng)調(diào)預(yù)算的剛性管理，不符合作為獨(dú)立法人的高校的自身特點(diǎn)。

(四)國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)高校財(cái)務(wù)支付能力的影響

由圖1和圖2可知，第一，國(guó)庫(kù)集中支付改革前支付由四方人員、三個(gè)步驟即可完成支付，而改革后經(jīng)費(fèi)支付涉及六方人員、六個(gè)步驟才可完成。第二，圖2中步驟三，出納在填寫(xiě)直接支付申請(qǐng)時(shí)，需要根據(jù)預(yù)算從不同的項(xiàng)目中支出，還需具體到類、款、項(xiàng)。第三，圖2中原始單據(jù)經(jīng)過(guò)“經(jīng)辦人員”“會(huì)計(jì)”“出納”①、②、⑥三個(gè)步驟才能完成支付，拉長(zhǎng)了傳遞鏈，在傳遞過(guò)程中容易出現(xiàn)混淆、丟失的情況。

圖1 原支付程序圖

圖2 財(cái)政直接支付圖

首先，資金支付到賬時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。高校資金支付程序的復(fù)雜化和支付鏈的加長(zhǎng)，必然會(huì)增加資金支付的到賬時(shí)間。其次，財(cái)務(wù)人員工作量加大。復(fù)雜的支付程序和過(guò)多的支付環(huán)節(jié)，直接增加了財(cái)務(wù)人員的工作量。由于國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)不能與高校財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)對(duì)接，數(shù)據(jù)的傳遞和對(duì)賬工作也成倍增加。同時(shí)由于預(yù)算執(zhí)行剛性增加，財(cái)務(wù)人員大量的時(shí)間和精力都耗費(fèi)在資金支付申請(qǐng)的資料準(zhǔn)備與溝通協(xié)調(diào)中。

二、國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)高校財(cái)務(wù)能力影響的原因

我國(guó)《高等教育法》中明確指出“高校具有法人資格，校長(zhǎng)為法定代表人”，“高校對(duì)舉辦者提供的財(cái)產(chǎn)、財(cái)政性資助、所受捐贈(zèng)等財(cái)產(chǎn)依法享有自主管理權(quán)”。高校國(guó)庫(kù)集中支付改革中產(chǎn)生的諸多問(wèn)題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)國(guó)庫(kù)集中支付制度與高校獨(dú)立財(cái)務(wù)權(quán)的沖突

高校是獨(dú)立法人，即高校對(duì)其所有的財(cái)產(chǎn)、資金(包括財(cái)政資金)享有獨(dú)立管理、使用的權(quán)力。而國(guó)庫(kù)集中支付制度與高校發(fā)展方向、獨(dú)立財(cái)務(wù)權(quán)是相沖突的，盡管改革推行之初承諾國(guó)庫(kù)集中支付改革不改變高校的收費(fèi)權(quán)和資金管理權(quán)。從高校的收入到支出、從財(cái)政撥款資金到預(yù)算外資金，國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)行的是全范圍、全方位、全過(guò)程的統(tǒng)一管理。國(guó)庫(kù)集中支付改革實(shí)際在很大程度上已經(jīng)剝奪了高校的獨(dú)立財(cái)務(wù)權(quán)，特別是資金的使用權(quán)、調(diào)度權(quán)。

(二)國(guó)庫(kù)集中支付制度的設(shè)計(jì)基礎(chǔ)與高校的獨(dú)立法人性質(zhì)不匹配

國(guó)庫(kù)集中支付制度、預(yù)算制度和政府采購(gòu)制度構(gòu)成了現(xiàn)代政府資金管理體系，三種制度都是根據(jù)一般行政事業(yè)單位資金活動(dòng)規(guī)律而設(shè)計(jì)的。國(guó)庫(kù)集中支付制度制定時(shí)并未充分考慮高校的特殊性，導(dǎo)致制度推行過(guò)程中諸多問(wèn)題的產(chǎn)生。

按照政府職能轉(zhuǎn)變的要求，政府應(yīng)采用政策指導(dǎo)、信息服務(wù)和規(guī)劃等方式對(duì)高校實(shí)行宏觀管理。事實(shí)證明政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)反應(yīng)并不靈敏，高校的自主辦學(xué)活動(dòng)屬于微觀經(jīng)濟(jì)范疇，過(guò)多干預(yù)不利于高校的發(fā)展。國(guó)庫(kù)集中支付改革的推行卻由宏觀管理轉(zhuǎn)為直接微觀管理，具體到每一筆資金的撥款至支付全過(guò)程，這與政府職能轉(zhuǎn)變背道而馳。

(三)國(guó)庫(kù)集中支付制度將高校學(xué)費(fèi)收入納入管理體系中有不妥之處

由于高校所提供的產(chǎn)品——高等教育具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性［1］，高校教育成本應(yīng)由高校、政府與受教育人員共同負(fù)擔(dān)，所以高校的學(xué)費(fèi)收入與政府的收費(fèi)有著本質(zhì)的不同。

高校的學(xué)費(fèi)收入是高校預(yù)算外收入的主要組成部分，是自愿接受教育的人員付出的教育成本。政府的行政性收費(fèi)是強(qiáng)制的、固定的和無(wú)償?shù)模圆荒馨迅咝５膶W(xué)費(fèi)收入等同于行政性收費(fèi)進(jìn)行管理。按照國(guó)庫(kù)集中支付制度的規(guī)定，需要將高校學(xué)費(fèi)等預(yù)算外收入全部納入國(guó)庫(kù)體系管理，實(shí)際上剝離了高校的權(quán)利和義務(wù)，打擊了高校主動(dòng)開(kāi)拓教育資源的積極性。

(四)國(guó)庫(kù)集中支付制度與高校基本業(yè)務(wù)規(guī)律不相適應(yīng)

作為獨(dú)立法人的高校，承擔(dān)著為社會(huì)培養(yǎng)高級(jí)、專業(yè)人才的使命，科研和教學(xué)活動(dòng)是其最基本的業(yè)務(wù)內(nèi)容。而教學(xué)和科研活動(dòng)又有其自身的要求與發(fā)展規(guī)律，“創(chuàng)新性”是教學(xué)和科研活動(dòng)最重要的特征。“創(chuàng)新性”始終鑲嵌于高校的管理過(guò)程中。科研和教學(xué)活動(dòng)受到的管制越少，則創(chuàng)新越活躍。

高校財(cái)務(wù)運(yùn)行具有資金量大、財(cái)務(wù)活動(dòng)復(fù)雜的特點(diǎn)，所以高校難以對(duì)其活動(dòng)的預(yù)算進(jìn)行完全的細(xì)化，執(zhí)行過(guò)程中隨著基本活動(dòng)的變更，必然會(huì)有頻繁的變動(dòng)，這與國(guó)庫(kù)集中支付制度的要求是不相適應(yīng)的。

三、高校國(guó)庫(kù)集中支付改革的建議

(一)國(guó)庫(kù)集中支付制度改進(jìn)的建議

轉(zhuǎn)變管理觀念與方式。作為管理者的政府部門(mén)，應(yīng)當(dāng)充分落實(shí)《高等教育法》對(duì)高校獨(dú)立法人性質(zhì)的認(rèn)定，加大高校自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓高校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體。對(duì)高校的管理方式由微觀管理、直接管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理和間接管理，管理的重心放在撥款體制、撥款機(jī)制的設(shè)計(jì)與改進(jìn)上。同時(shí)建立科學(xué)的高校績(jī)效管理機(jī)制和評(píng)價(jià)體系，從績(jī)效方面對(duì)高校進(jìn)行考核、管理，從而理順、完善政府與高校的“委托代理”關(guān)系。

改進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)。將財(cái)政、銀行和高校三方的財(cái)務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一納入國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)有效的聯(lián)網(wǎng)對(duì)接、數(shù)據(jù)的共享和信息傳遞。目前全國(guó)高校使用的財(cái)務(wù)軟件主要由兩家軟件公司提供，集中度比較高，因此實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)對(duì)接工作的復(fù)雜程度并不高，可行性較強(qiáng)。系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)對(duì)接后可顯著提高資金運(yùn)行、使用的效率，使財(cái)務(wù)人員能夠?qū)⒅饕性陬A(yù)算管理及提高資金運(yùn)行效率等方面。

改變資金下?lián)堋⑹褂梅绞健＾D(zhuǎn)變所有資金均按固定比例劃分為直接支付和授權(quán)支付的撥款方式。充分考慮高校科研活動(dòng)和教學(xué)活動(dòng)的特殊性，科研經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)全部采取授權(quán)支付方式下?lián)堋?duì)于必須采用直接支付方式的設(shè)備采購(gòu)和基建等項(xiàng)目，嚴(yán)格按照招投標(biāo)和政府采購(gòu)程序和要求支付。允許高校零余額賬戶向基建、后勤等部門(mén)劃撥資金。

(二)高校的配套政策

加強(qiáng)與財(cái)政部門(mén)的溝通。高校應(yīng)當(dāng)積極與教育部門(mén)、財(cái)政部門(mén)溝通，使之充分認(rèn)識(shí)到高校業(yè)務(wù)活動(dòng)的特殊性，爭(zhēng)取建立三方溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，使高校資金既完善監(jiān)管又提高資金的使用效率。

加強(qiáng)預(yù)算的編制與管理。高校建立預(yù)算委員會(huì)，實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。成立預(yù)算管理辦公室，專人負(fù)責(zé)預(yù)算編制、執(zhí)行相關(guān)事項(xiàng)，并且做好與各部門(mén)的溝通與協(xié)調(diào)。預(yù)算的編制以財(cái)務(wù)部門(mén)為主導(dǎo)。各個(gè)部門(mén)的負(fù)責(zé)人應(yīng)直接參與到本部門(mén)的預(yù)算編制過(guò)程中，并對(duì)本部門(mén)預(yù)算負(fù)責(zé)。最后，結(jié)合本校實(shí)際建立科學(xué)、合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

［1］徐孝民．研究型大學(xué)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度研究［M］．廣州:中山大學(xué)出版社，2010．

［2］郭彥斌，李卉．高校國(guó)庫(kù)集中支付困難分析與解決策略［J］．會(huì)計(jì)之友，2012(32)．

［3］董玲，韓娜．國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響［J］．山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2011(4)．