革故鼎新科技計劃改革破冰迎春

文 | 本刊編輯部

革故鼎新科技計劃改革破冰迎春

文 | 本刊編輯部

黨的十八大和十八屆三中全會以來，伴隨著改革的全面深化，尤其是國家確立了創新驅動發展戰略目標之后，社會經濟發展對提升科技進步對經濟發展貢獻度的要求越來越高，對破除一切制約科技創新制度機制藩籬的要求也越來越高，催促著科技體制改革必須加快腳步。近期我國科技體制改革舉措密集推出，尤其是中央財政科技計劃管理改革方案邁出重要一步，它必將推動我國科技創新引導的“大眾創業，萬眾創新”不斷向縱深發展，“科技創新的春天”已經到來。

2014年歲末，新舊交替之際，科技管理工作者和廣大科技人員一片歡呼雀躍：12月3日，國務院正式印發《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（以下簡稱“64號文件”），根據該文件，從2015年起，向國家申請科研項目的方式和內容等都將與往年截然不同。有專家表示，未來科技計劃項目申報將更加方便快捷、公開透明，“跑部錢進”、“多頭申報”、“九龍治水”等為社會詬病的科技界亂相將得到有效遏制。而這種效果，并不足以詮釋科技新政的能量。

為了深刻探析新的改革對我國農業科技創新的影響，3月27日，中國農村科技雜志社召開第十七期“中國農村科技創新五方談”，科技部中國農村技術開發中心副主任趙紅光、科技部辦公廳調研室研究員程廣宇、中國農業科學院科技管理局副局長李新海、北京市科委農村處副處長馬金旺、首農集團食品經營中心書記付以彬、北京合眾世紀投資顧問有限公司總裁楊克等專家、學者圍繞科技計劃新政策熱點問題進行了深入討論與交流。會議由本刊執行編委袁學國主持。

改革:從頂層設計向深處動刀

黨的十八大和十八屆三中全會以來，伴隨著改革的全面深化，尤其是國家確立了創新驅動發展戰略目標之后，對增強科技進步對經濟發展貢獻度的要求越來越高，對發揮市場在創新資源配置中的決定性作用的要求越來越高，對破除一切制約科技創新的思想認識障礙和制度機制藩籬的要求越來越高。這種客觀形勢的變化，催促科技體制改革加快腳步。

去年以來，科技體制改革攻堅的鼓點鏗鏘敲響，國家自主創新示范區政策擴大推廣，院士制度向學術和榮譽本質回歸，促進科技成果轉化相關改革擴大試點，重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放……隨著科技體制改革向縱深推進，優化科技資源配置的科技計劃管理改革迫在眉睫。

在國家創新驅動戰略和科技體制改革的宏大背景之下，科技部調研室研究員程廣宇表示，面對國家科技發展目標和國民經濟科技需求的改變，科技計劃管理改革首當其沖，成為科技體制改革的突破口。

“64號文件”劍指何方

科技計劃，是我國政府為具體落實國家中長期科技發展規劃的任務與目標，在對國民經濟和國家安全具有重大意義的特定關鍵科學技術領域，所實施科技發展的專項計劃。20世紀80年代以來，我國相繼設立了國家自然科學基金、863計劃、火炬計劃、星火計劃、973計劃、行業科研專項等計劃，有力支撐了我國改革與發展的進程。隨著我國經濟實力的增強，對科技的投入持續增加，相關統計顯示，2013年，全國公共財政科技支出超過5000億元，而1978年這一數據僅為52億多元，不到40年，我國的財政科技投入增長了近100倍。2013年全國共投入研究與試驗發展經費（簡稱R&D）11846.6億元，繼2012年R&D經費總量突破萬億后，首次突破2%。

科技投入總量和強度的大幅提高，為我國科技事業發展提供了強勁動力。但與持續的巨額科技經費投入相比，近年來我國還鮮有真正世界級的原創科研成果和大師級的科學家出現。為什么科研項目投入大、“產出”低？為什么有的人手中握有大量科研資金而有的科技人員卻沒經費繼續手中的研究？為什么有的人一個項目可以申請到幾個部門的經費？為什么會有多家高校院所在爭做幾乎完全相同的課題研究？為什么層層審計監管沒能堵住科研經費的貪腐流失？更令人憂慮的是，科研項目重復設置、科研經費監管失當、“跑冒滴漏”流失嚴重等問題，是我國科技領域一段時期以來的現實存在，已嚴重阻礙了科研人員的創新活動和我國科技事業的發展。改革已勢在必行。

全國政協副主席、科技部部長萬鋼在十二屆全國人大三次會議期間接受記者采訪時坦言：中央財政的各類科技計劃約由近40個部門管理，有近百個計劃渠道，客觀上的分散造成了重復和封閉，影響了效率，資源碎片化的問題突出。“九龍治水”、“天女散花”的中央財政科技投入管理方式已不可持續，這樣科技事業會越做越小。實施創新驅動發展戰略，首當其沖的就是要把科技計劃管理體制理順。

為打開這一科技改革突破口，2014年12月，國務院正式印發《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》。根據文件，科技計劃管理改革重點是要在“統、合、放、管”四字上下工夫。“統”就是統籌協調，建立新的組織管理機制和管理平臺，通過召開部門聯席會議等機制商議大事，建立戰略咨詢和綜合評審委員會為聯席會議提供決策咨詢。“合”就是優化整合，將名目繁多的相關科技計劃調整為國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發計劃、技術創新引導專項（基金）、基地與人才專項等5類計劃。“放”就是下放權限，具體項目管理依托具有資質的專業機構。“管”就是管好該管的，下放權限并不意味著撒手不管，要加強戰略規劃、重大任務選擇、環境營造、評估監督和服務等。

本次改革針對所有實行公開競爭方式的中央財政科技計劃，也就是說民口中央財政科技經費有一半以上，將納入改革整合的范疇。

科技計劃新政影響幾何

一石激起千層浪。科技計劃管理改革牽一發而動全身，改革涉及的很多重大問題，也將觸及到諸多利益調整，已涉入科技體制改革深水區，具有相當的艱巨性和復雜性。令人欣喜的是，深化中央財政科技計劃管理改革等科技體制改革“大動作”不斷，我國科技創新也將迎來難得的“改革紅利”。

重構計劃體系，轉變政府職能

由于科技計劃的多頭管理，各管理部門之間缺乏互相溝通協調，互不通氣，條塊分割，造成科技資源配置碎片化，致使科研項目聚焦不夠，項目多頭申報、重復資助、重復投入等問題迭出，出現了科研人員多頭申請、跑部門、跑項目、跑經費等怪現象。

本次改革倒逼政府職能轉變最大的突破就是，政府各部門不再直接管資金分配和具體項目，而是要管宏觀、管規劃、管政策、管布局，管監管，改變過去既當運動員、又當裁判員的局面。“64號文件”指出，要強化頂層設計，打破條塊分割，改革管理體制，統籌科技資源，加強部門功能性分工，建立公開統一的國家科技管理平臺，構建總體布局合理、功能定位清晰、具有中國特色的科技計劃（專項、基金等）體系，其中包括聯席會議制度，項目管理專業機構、戰略咨詢與綜合評審委員會、統一的評估和監管機制，國家科技管理信息系統。在此次“創新五方談”會議上，科技部中國農村技術開發中心副主任趙紅光表示，聯席會議制度由科技部門牽頭，財政、發改等相關部門參加，經過前期調研，目前已基本形成了部際聯席會的制度設計框架，建立部際聯席會議制度的請示已經上報國務院，根據國務院批復擇機將召開第一次聯席會議。

科技計劃項目申請、評審、立項、過程管理以及結題驗收等工作將依托專業機構管理。目前專業機構主要是從改造有項目管理經驗的事業單位入手。隨著科技體制和事業單位分類改革的深化，未來專業機構不是政府一手包辦，而是逐步市場化、社會化。專家表示，目前，為了規范專業機構的改造、建設和運行，科技部會同財政部正在對專業機構的管理制度、運行標準、相關改革要求等進行研究，專業機構的管理辦法和相關試點改造的工作方案正在積極推進中。

充分釋放創新活力

最關心科技計劃項目管理改革莫過于直接從事科技創新事業的科研人員。“64號文件”一經發布，各大科研院所陸續召開專門會議，解讀中央新政。

科研人員的時間去哪了？中國農業科學院科技管理局副局長李新海表示：“長期以來，我國科研人員多頭申請、跑項目的負擔特別重。”

有媒體曾進行過統計，在我國科研人員用于科學研究的時間占全部工作時間的平均比例為51%，其余時間主要用來爭取項目資金，參加各類會議、項目中期檢查、項目總結驗收等事務。尤為嚴重的是，這種科研體制為科研腐敗提供了空間，科研經費使用不僅效率較低，甚至還出現了跑冒滴漏、挪用亂用、腐敗貪污等現象；科研功利主義的導向在一定程度上敗壞了學界風氣，讓真正搞科研的人負擔越來越重。

“以前項目分散，科學家要花大量的精力從各種渠道找項目，影響科技創新效率。”李新海認為，科技計劃改革將建立一個統一的國家科技管理平臺，將原來近百個項目合并成五大類，改革方向是值得點贊的。比起以前“撒胡椒面式”的支持，新計劃更令科技人員期待，希望實施細則快點出來。

袁學國博士認為，此次科技計劃改革將有助于釋放出更多的創新活力，尤其是對年輕科學家的機會更多，將改變以往項目多頭申報、重復申報的現象。

為積極應對新政可能帶來的變化，科研人員也開始重新定位。有專家表示，科技新政下，科研人員必須在產業全鏈條中尋找自己的位置，并主動向市場尋求課題。

科技計劃管理改革已成開弓之箭，為此，有科技人員提出三項應對之策：一是凝練研究方向，適應五大類科技項目改革；二是要圍繞產業需求，加強成果產出；三是坐得住“冷板凳”，創新創新再創新。

企業科技創新或迎利好

“科技計劃對推動企業自主創新力增強功不可沒，但繁雜的項目申報與財務制度曾令很多企業望而卻步。”談到科技計劃對企業科技創新的支撐作用時，首農集團食品經營中心書記付以彬如是表示。

“打破條塊分割，建立公開統一的國家科技管理平臺，項目信息更加開放透明，這意味著企業申報項目將更加便捷，項目競爭將更加公平高效。”北京合眾世紀投資顧問有限公司總裁楊克說。

現階段，我國企業的創新能力依然薄弱，尚未真正成為創新決策、研發投入、科研組織和成果應用的主體。據了解，中國大中型企業科技研發支出目前占主營業務收入的比重僅為1%，與發達國家大企業5%的水平有很大差距。我國科技成果轉化率僅為10%左右，遠低于發達國家40%的水平。與此同時，政府對企業創新研發投入比例的相對低下，目前中國財政科技支出中，企業僅占比15%，而發達國家則達30%以上。

“64號文件”要求，科技計劃（專項、基金等）要圍繞產業鏈部署創新鏈，圍繞創新鏈完善資金鏈，統籌銜接基礎研究、應用開發、成果轉化、產業發展等各環節工作，發揮好企業技術創新主體作用，突出成果導向，通過技術創新引導專項(基金)，采用天使投資、創業投資、風險補償、后補助等引導性支持方式，激勵企業加大自身科技投入，促進科技成果轉移轉化，不斷提高企業技術創新能力。

對此，楊克建議企業利用好科技新政：一要深化產學研協同創新，繼續發揮科研院所的科研“長板”，企業要加大與科研院所的“綁定”能力；二是科研院所要借助事業單位改革和風險投資或企業的“東風”，催化科研成果轉化，催生、培育出創新能力更強的企業；三是企業要學習利用好國家科技信息管理平臺，積極參與科技計劃項目，發掘應用好科技計劃成果。

基礎既定，大廈初成。改革成效如何落實到位，科技管理部門、科研機構、科研人員、企業如何各司其職，環環相扣，互相配合促進，一切還有待操作細節的進一步設計和落實。

蹄疾步穩促改革

對于我國既有的科技計劃這個“大盤子”進行系統整合并非易事，更不能一蹴而就。因此，“64號文件”要求，科技計劃優化整合工作按照整體設計、試點先行、逐步推進的原則開展。

2014年，啟動國家科技管理平臺建設，初步建成中央財政科研項目數據庫，基本建成國家科技報告系統，在完善跨部門查重機制的基礎上，選擇若干具備條件的科技計劃（專項、基金等）按照新的五個類別進行優化整合，并在關系國計民生和未來發展的重點領域先行組織5～10個重點專項進行試點。

2015～2016年，基本完成科技計劃（專項、基金等）按照新的五個類別進行優化整合的工作，改革形成新的管理機制和組織實施方式；基本建成公開統一的國家科技管理平臺，實現科技計劃（專項、基金等）安排和預算配置的統籌協調，建成統一的國家科技管理信息系統，向社會開放。

2017年，經過三年的改革過渡期，全面按照優化整合后的五類科技計劃（專項、基金等）運行，不再保留優化整合之前的科技計劃（專項、基金等）經費渠道。

目前，為推進試點先行，科技部與相關部門經多次溝通協商，達成原則一致，擬啟動大氣污染防治、七大農作物育種、新能源汽車、化肥農藥減施增效、數字診療裝備、干細胞及轉化研究6個重點專項進行試點。

據悉，國家重點研發計劃以重點專項的形式組織實施，重點專項由全鏈條設計的項目群構成，其中包括基礎前沿，技術開發和應用示范等不同類型項目。科技部將按照面向世界科技前沿、面向國家重大需求、面向國民經濟主戰場的要求，凝練提出目標明確、邊界清晰、全鏈條部署、一體化組織實施的重點專項。目前正廣泛征集2016年重點專項需求，通過部門、專家“雙輪驅動”的模式，完善項目形成機制，為科技計劃改革全面推進實施做準備。

科技體制改革之路任重道遠

近日，《中共中央國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》正式對外發布，這部指向明確、操作性強的改革方略，再次吹響了全面深化科技體制改革的號角。

我國中央財政科技經費中，“科技項目”這塊蛋糕就有國家自然基金會、中科院、發改委、科技部、中石油、衛計委、農業部、教育部、環保部、建設部等多個部門“分切”。據了解，我國有近 40個部門管理著近百個中央財政科技計劃（專項、基金等）。在科技管理和項目支持上，也或多或少存在被戲稱的“九龍治水”、“天女散花”的現象。

從鄧小平重申“科學技術是生產力”，提出“知識分子是工人階級的一部分”論斷開始，我國科技體制改革先后經歷了三次浪潮。第一次改革浪潮起于1985年3月的《中共中央關于科學技術體制改革的決定》。在經濟體制改革大背景下，我國科技體制中存在的科技與生產脫節等弊端更加突出，《決定》確立了“經濟建設必須依靠科學技術，科學技術工作必須面向經濟建設”的科技方針，提出了科技撥款制度、組織機構和人事制度的改革原則和方向。

第二次改革浪潮是20世紀90年代“科教興國”戰略的提出和實施。隨著中國進入建設社會主義市場經濟體制階段，國家確立了“科教興國”戰略，提出“穩住一頭，放開一片”的改革方針，開展了科研院所結構調整的試點工作，推動應用型科研機構和設計單位實現企業化轉制，啟動了973計劃、985工程。我國科技事業進入了大發展的機遇期。

第三次改革浪潮是2006年《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》的實施。中央提出今后15年科技工作的指導方針為“自主創新、重點跨越、支撐發展、引領未來”。我國進入建設中國特色國家創新體系建設的快車道。

黨的十八大和十八屆三中全會以來，伴隨著改革的全面深化，尤其是國家確立了創新驅動發展戰略目標之后，在應對新科技革命和產業變革時，由于缺乏頂層設計和宏觀統籌，科技創新就顯得后勁不足，科技體制改革迫在眉睫。

從習近平總書記要求推動以科技創新為核心的全面創新，到中央出臺深化中央財政科技計劃（專項、基金）管理改革方案，再到今年兩會上政府工作報告提出以體制創新推動科技創新，“科技創新的春天”正在到來。

科技計劃管理改革作為科技體制改革的突破口，牽一發而動全身，隨著深入推進已涉入改革的深水區，具有相當的艱巨性和復雜性，科技體制改革之路任重道遠。趙紅光指出，“當前，我們不僅需要立足國情，借鑒發達國家經驗，在實踐中探索規律，還需要繼承和發揚已經形成的好的管理經驗”。

回顧我國每一輪改革，科技的改革總是走在前面。如今，在國家實施創新驅動戰略背景之下，由科技計劃改革推動以科技創新為核心的“大眾創業，萬眾創業”已拉開大幕，“科技創新的春天”已經到來。