中國近期稅制改革動向與趨勢

高培勇（中國社會科學院財經戰略研究院 北京 100028）

中國近期稅制改革動向與趨勢

高培勇（中國社會科學院財經戰略研究院 北京 100028）

高培勇，中國社會科學院學部委員，中國社會科學院財經戰略研究院院長、教授、博士生導師，中國社會科學院研究生院教授委員會經濟學部執行委員，國務院學位委員會應用經濟學學科評議組成員。主要研究專長為財稅理論研究、財稅政策分析，代表作有：《國債運行機制研究》、《市場化進程中的中國財政運行機制》、《公共經濟學》、《中國公共財政建設指標體系研究》。其著作曾先后獲得國家社會科學基金項目優秀成果獎、國家級教學成果獎、北京市哲學社會科學優秀成果獎、教育部高校人文社會科學研究成果獎和中國社會科學院優秀成果獎。

以中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為轉折點，中國稅制改革的方向定位發生了重大而深刻的變化：跟上全面深化改革和國家治理現代化的進程，將稅制改革行動的落腳點放在稅收制度的現代化上——“建立與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的現代稅收制度”。 這一變化，標志著中國稅制改革進入了一個新的階段。告別傳統意義上的稅制改革思維和操作轉而走上現代稅收制度的構建之路，是這個新階段提交給我們的全新課題。

在此背景下，中國近期的稅制改革將會呈現如下幾個方面的主要動向和趨勢：

一、逐步提高直接稅比重

我國現行稅制結構及其所決定的稅收收入結構，具有兩個突出特征，一是以間接課稅為主體。2013年，來自增值稅、營業稅和消費稅等間接稅的收入占全部稅收收入的比重超過70%。另一是以企業來源為主體。2013年，來自企業繳納的稅收收入占到全部稅收收入的90%以上。

如此的結構，帶給我們的最突出矛盾，就是稅負分配的不公平。一方面，占比達到70%以上的間接稅，意味著我國現實的稅收負擔主要是以商品和服務的消費為標準來分配的。另一方面，占比達到90%以上的企業來源，意味著我國現實的稅收負擔主要是通過企業渠道轉嫁給消費者的。

鑒于我國已經躋身世界第二大經濟體，也鑒于我國社會發展水平的提升已經不能不將公平正義納入稅

制結構設計的考量視野，更鑒于現實生活中的收入分配矛盾和貧富差距矛盾已經一再地挑戰我國社會穩定發展大局，在穩定稅負的前提下，通過逐步提高直接稅比重對現行稅制結構進行優化調整顯然是必要的。

那么，究竟該怎樣逐步提升直接稅比重？

其一，逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。從現行對11個征稅所得項目實行不同的計征辦法分別征稅逐步過渡到對大部分的征稅所得項目實行統一的征稅辦法綜合計稅，對于個人所得稅收入規模絕對是一種增稅效應，而非減稅效應。

其二，加快房地產稅立法并適時推進改革。從現行對居民個人所擁有的房地產在存量環節基本不征稅逐步過渡到對居民個人擁有的房地產在存量環節征稅，即便同時伴隨有整合流轉環節房地產稅費的操作，也絕對屬于一種增稅而非減稅措施。

其三，擇機開征遺產和贈與稅。作為財產稅類的一種，遺產和贈與稅系針對納稅人的財產轉讓行為征收的。從長遠看，在現代稅制體系中，它絕非可有可無，遲早要納入議事日程。注意到遺產和贈與稅亦系從無到有的操作，它的開征，自然也可歸入增稅之列。

毋庸贅言，無論房地產稅，還是個人所得稅，或是遺產和贈與稅，其屬性都屬于直接稅，且都屬于以自然人為納稅人的直接稅。這三個稅種變化所帶來的直接稅收入的增加，顯然具有逐步提高直接稅比重之效。

二、逐步減少間接稅比重

直接稅比重的逐步提高，是要以“穩定稅負”為約束條件的。所以，直接稅比重的逐步提高應當也必須以間接稅比重的逐步減少為前提，兩者宜同步操作，彼此呼應。

迄今為止，圍繞逐步減少間接稅比重的最主要舉措，就是“營改增”。 通過“營改增”所實現的減少間接稅效應，至少有三部曲：

第一步，始自上海的所謂“1+6”（交通運輸業+6個現代服務業）方案也好，目前正在全國推行的所謂“2+7”（交通運輸業和郵政服務業+6個現代服務業和廣播影視服務）方案也罷，都是具有極大減稅效應的改革。按照2013年的減稅實際效果情況看，一年的減稅額可達2 000億元左右。

第二步，從2015年起，“營改增”將在“2+7”基礎上繼續擴展，按照至遲在“十二五”結束之時將“營改增”推廣至全國所有行業的計劃，一年的減稅規模可達到5 000億元左右。

第三步，在“營改增”全面完成之后，將進一步“推進增值稅改革，適當簡化稅率”。通過簡化稅率，一方面求得稅率級次的減少，另一方面，也是更重要的，稅率級次的簡化肯定意味著稅率的相應下調，從而進一步降低增值稅稅負水平。根據2012年的統計數字初步計算，增值稅標準稅率每下調一個百分點，將減稅2 000億元。再加上附屬于增值稅的城市維護建設稅、教育費附加和地方教育費附加，減稅額度會達到2 200億元上下。倘若增值稅標準稅率下調2個百分點，那么，整個“營改增”和增值稅改革實現的減稅規模可能達到9 000億元左右。

以9 000億元左右的間接稅減少計，直接稅比重的增加便擁有了相應的空間，從而為開征房地產稅和建立綜合與分類相結合的個人所得稅制為代表的旨在提高直接稅比重的操作鋪平道路。

三、逐步完善地方稅體系

我國尚未構建起規范的地方稅體系。不僅具有地方稅屬性的稅種偏少，收入規模不大，而且，在“營改增”的大潮中，以往作為地方幾乎惟一的主體稅種而存在、運行的營業稅，也被納入中央地方共享稅——增值稅——框架之內。為了發揮中央和地方兩個積極性，以完善地方稅體系實現健全地方財政體系的目標，已屬勢在必行之舉。

完善地方稅體系當然要從重建地方主體稅種做起。這可以有長期和近期兩種選擇：

從長遠看，房地產稅是最適宜作為地方主體稅種的選擇。但是，鑒于對居民個人開征房地產稅牽涉到一系列既得利益格局的調整，稅務機關的征管機制也需伴之以革命性的變化。再加上房地產稅立法要有一個廣泛討論和征求意見的過程，因而，至少在近期，房地產稅對于地方主體稅種的重建來講，可能是遠水解不了近渴，只能作為長期選擇，漸進地加以推進。

在近期，可以短時派上用場、充作地方主體稅種的選擇，可能是改革后的消費稅。“通過調整消費稅征收范圍、環節、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍”等一系列操作，不僅可以

相應擴大消費稅稅基，從而增加消費稅收入，而且，可以將消費稅征收環節前移至零售階段，從而使得消費稅收入的地區間分布均勻化。經過如此的調整，將目前作為中央稅的消費稅轉作地方稅，將可以大致抵充“營改增”之后留下的地方稅收入虧空，保持中央和地方財力格局的大致穩定。

在重建地方稅主體稅種的基礎上，還可以通過“加快資源稅改革，推動環境保護費改稅”等方面改革，作為助力完善地方稅體系的操作。

四、逐步轉向現代稅收征管機制

隨著現行稅制體系向現代稅制體系的轉換過程，現行稅收征管機制也有一個向現代稅收征管機制轉換的任務。其轉換的基本方向是：

其一，由主征間接稅向拓展至間接稅與直接稅相兼容，將稅收征管機制建立在同時對接間接稅與直接稅的基礎上。

其二，由主征企業稅拓展至法人稅與自然人稅相兼容，將稅收征管機制建立在同時對接法人稅與自然人稅的基礎上。

其三，由主征現金流稅拓展至流量稅與存量稅相兼容，將稅收征管機制建立在同時對接流量稅與存量稅的基礎上。

在上述三個方向的轉換中，最值得關注的，是面向自然人的稅收征管服務體系和第三方涉稅信息報告制度的構建。前者是我們久已存在的致命“軟肋”，絕對是一個不輕松的任務。只有聚焦這一“軟肋”，圍繞自然人作為直接納稅人的要求，從法律框架、制度設計、資源配置等各個方面真正轉換稅收征管機制，方能夠實現稅收征管機制與自然人直接稅的對接。后者則系我們久未實現的目標，肯定是一個需調動各方面資源才可能見效的工作。只有瞄準這一目標，圍繞與稅收征管相關聯的情報數據分享的需要，從權利與責任、法律與制度、執法與守法等各個方面規范相關主體的涉稅行為，方能形成企業法人、自然人之間稅收征管的均衡格局，確保稅務機關依法有效實施征管。

責任編輯：韓 霖