灌區農業用水管理制度的國際比較與經驗借鑒

孟　鑫

（湖北水利水電職業技術學院商貿管理系，湖北武漢　430070）

灌區農業用水管理制度的國際比較與經驗借鑒

孟鑫

（湖北水利水電職業技術學院商貿管理系，湖北武漢430070）

目前，農村地區包括農田水利設施在內的公共品供給缺失，表現為農村自身可支配的修建經費減少，相關水利設施的建設也隨之舉步不前。提高灌溉水的保證率意義重大。本文在分析國內灌區農業用水管理制度及其存在問題的基礎上，介紹了包括美國、西班牙、土耳其、墨西哥、尼泊爾等國農業用水管理制度，并提出促進我國灌區農業用水管理制度的經驗借鑒與對策措施。

灌區農業用水管理制度國際比較用水戶協會

中國提高灌溉水的保證率具有十分重要的意義。實際上，農村水利基礎設施的修建，除了資金的投入外，還應著力改善相關管理制度，形成一套完整而系統的管理制度和模式以緩解農村農業用水的危機。

1　國內灌區用水管理制度

灌溉系統，是增強農業抗御自然災害能力，克服不利自然條件對農業生產的影響，為農作物生長提供良好水、土、肥、氣、熱環境條件，提高農業綜合生產能力的基礎設施。灌區大多是不以盈利為目的的農業基礎設施，其服務對象主要是弱質產業——農業，主要任務是生產特殊商品——糧食、棉花等農產品，其直接經濟回報率較低，具有明顯的公共產品屬性。

目前我國灌區從管理體制方面來看，仍然是計劃經濟的產物，各灌區的管理方式和手段仍是計劃經濟的延續，灌區停留在行政管理、單一經營的低水平上。用水者只顧用水，管水者因灌溉效益低而缺乏管水的積極性，致使水的利用效能低下，水資源浪費嚴重，這種管理現狀已不適應農村經濟發展的要求；同時，廣大農民也頗有怨言，每年各地區因為灌溉而發生的糾紛比比皆是。

為了進一步提高灌溉工程建設和管理的水平，促進水資源的高效利用，確保農田水利的可持續發展，必須對現行灌區管理體制進行改革和調整。2011年中央發布一號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》，其中不僅強調了加快水利基礎設施建設等工程技術問題，還提出了不斷創新水利發展體制機制：“完善水資源管理體制；加快水利工程建設和管理體制改革；健全基層水利服務體系；積極推進水價改革”，鼓勵“大力發展農民用水合作組織”。

2　國外灌區用水管理制度

上世紀60年代至70年代，許多發展中國家為了加快經濟發展，解決糧食和農產品供應短缺問題，興建了一大批灌溉工程，其中很大一部分由世界銀行等國際機構支持興建的。這些灌溉工程一般是由政府承貸，從樞紐、干支渠到田間工程一次配套完成。建成的工程，作為公共設施由政府組建專門機構負責運行、維護和管理，通常是從樞紐一直到田間。用水戶基本上不參與管理。所交水費，不足以維持運行維護和管理開支，虧損部分由政府補貼。而農民對工程的運行維護狀況和提高水的利用效率并不關心，工程老化損壞、管理技術落后、用水浪費等現象比較普遍。因此，許多國家認識到需要用水戶參與灌溉管理，要建立起一種機制，讓用水戶成為工程主人并擔負起工程管理的責任。自20世紀80年代中期以來，約有43個發展中國家把過去政府過多包攬的灌溉管理職責下放給用水戶，而政府機構的工作重點放在改進骨干工程管理上。

2.1西班牙

參與式灌溉管理和自主管理灌排區的基本原則早在1000年前就在西班牙被采用，VALENCIA水法院獨立于政府運行，主要解決用水沖突。1865年發布的西班牙水法是世界上第一個國家級的比較全面的水法。

2.2美國

美國現代灌區約在100年前開始形成，在開工興建時，由用水者共同發起申請，財政部借款，還債期限為40年，所以建成后的水費成本主要包括還債。未還清前，資產歸屬為政府所有，用水者自主經營；還清之后，資產交給用水者，并由他們組成的董事會或理事會自主管理。加州通過并發布了一系列灌區法，規定建立一種由農民擁有并且運行的灌區模式，今天幾乎所有送到美國西部的灌溉水都是由農民擁有并運行的經濟自力的灌區提供。

2.3墨西哥

1991年，在試點的基礎上和政府大力支持下，墨西哥通過建立大型農民管理的用水者協會，將灌區移交給農民管理。事實證明，大部分用水戶協會能夠對其灌區（面積甚至高達5萬hm2）進行高效的運行和維護。對渠道的維護修理和運行，可以嚴格按專業水平和按計劃進行，資金也能及時足量到位，同時還能引進高效的現代技術。用水者協會成員經過良好培訓并有著很高的積極性。

2.4土耳其

1993年中期到1997年，政府移交了130萬hm2灌區給用水者，大部分是移交給用水戶協會，增加了運行和維護的資金，灌溉用水分配更為合理，灌溉設施維護得到改進，渠道運行和維護成本已從用水者處回收，接近100%（移交前回收率僅為20%），與灌溉有關的矛盾和沖突減少了98%，糧食產量大大增加，政府在灌溉運行和維護方面的費用減少了64%。

2.5尼泊爾

尼泊爾大約70%（約70萬hm2）的灌區是在中小型農民管理的灌區之內，為了參與灌溉系統管理和為了獲得資金以改善灌溉系統，農民不得不成立合法的農民灌區協會。農民必須對協會承諾，要對本灌區的運行和維護工作負責，并為灌區的改造提供資金。

3　促進灌區農業用水管理制度創新的對策

3.1明晰用水決策者的水權，完善水權交易市場

國家、政府部門、灌區和農民用水協會（WUA）在不同層面上是不同的水權決策者，只有明確其各自的水權權利范圍和行為邊界，才能給水權持有者穩定的水權收益預期，增強各水權決策者對水資源配置效率的利益關切度與激勵約束，產生合理利用水資源的內在動力。協會成立后，應對所管轄范圍內的水利工程進行資產評估，再將其產權包括管理權、使用權及所有權一并移交給協會。用水戶擁有末級渠道的產權，才真正實現權責明晰，有利于工程管護和協會的可持續發展。市場交易是配置稀缺性資源的有效手段，有利于水資源合理流轉和價值實現。灌區以及農戶擁有了明晰的水使用權和轉讓權后，就會在自身效用最大化原則的引導下，自覺選擇最優的水資源利用方式。但農業水資源事關國家糧食安全，所以水權市場交易應在政府的管理和監督下，參與交易的主體、交易行為、交易價格及外部效應都應符合一定規范。

3.2爭取各級政府的投入和支持

政府的鼓勵和扶持對于農民用水戶協會的發展來說十分重要。首先，用水管理制度改革涉及到用水戶的參與權、決策權。工程設施所有權等一系列“責、權、利”關系調整，可能與現行法規、政策有矛盾。政府出臺的相關政策是協會合法權益不被侵犯、協會正常運行的強有力保障；其次，協會組建完成后，由于協會執委會人員本身素質等因素的影響，在運行中難免出現這樣那樣的問題和困難，如不3.3協會規范化

及時給予幫助，可能會導致協會難以運轉下去。在實際工作中還需要政府和供水單位跟蹤服務，加強指導；最后，農民用水戶協會存在的嚴重問題之一是資金困難，協會作為民間團體組織，是非盈利性的，協會管理人員的工資普遍偏低，很多是靠村委會補助。爭取政府的財政支持對發揮協會職能，維修工程設施，提高工作人員積極性都意義重大。

要加大對社會和各部門的宣傳，形成全社會關心、關注、支持農民用水戶協會發展的氛圍；要加大對廣大用水戶的宣傳，充分調動農民用水戶的積極性，讓農民看到農民用水戶協會帶來的實惠，進而意識到節約用水、維護水利工程的重要性。協會應有一套規章制度，按章程辦事，堅持自主運作。

3.4加強培訓，提升協會負責人素質

由于農民用水戶協會是非盈利性的組織，協會運行好壞很大程度上取決于協會執委會主席、副主席的工作能力和責任心，所以提升協會負責人素質十分有必要，一方面負責人應接受必要的專業知