轉型中的中國人口與計生
——劉家強訪談

◎本刊記者/張棟

轉型中的中國人口與計生
——劉家強訪談

◎本刊記者/張棟

編者按：人是國家的根基，人口政策是國家最重要的政策領域之一。伴隨經濟社會的發展和計劃生育基本國策的執行，中國的人口形勢發生了深刻轉變，2013年～2014年，“單獨二孩”政策的提出和實施似乎預示著我國的生育政策進入了新一輪的調整周期。對我國的人口形勢和人口政策的轉變應當如何看待和認識？本刊編輯部訪談了人口計生問題專家、民革中央副主席、全國政協副秘書長劉家強，請他就此進行了深入的分析和解讀。

劉家強

劉家強，現任民革中央副主席，全國政協副秘書長。西南財經大學人口研究所人口學專業畢業，法學博士，教授。先后曾任西南財經大學人口研究所副所長、所長，四川省勞動和社會保障廳副廳長，成都市副市長，四川省人口計生委主任，在人口學研究和人口計生工作實踐雙方面都有深厚積累，是我國人口計生領域權威專家之一。

記者：伴隨社會經濟的發展，尤其是計劃生育政策的實施，我國的人口狀況發生了深刻變遷，您如何看待這種變遷？

劉家強：始于20世紀70年代的計劃生育政策是我國的一項基本國策。在這一生育政策框架下，經過數十年的工作努力和社會經濟發展，我國的人口形勢整體上已經從高出生率、高死亡率、高增長率的“三高”格局轉變到低生育率、低死亡率、低增長率的“三低”格局。我國婦女總和生育率從1950~1960年代的5~6個孩子下降為1.6個甚至更少的孩子，成功達到低增長、低生育水平的目標。“六普”顯示，2010年全國總人口為13.4億，人口自然增長率4.79‰，婦女總和生育率1.18，處在一個極低生育率水平。有學者提出，未來我國一旦陷入“低生育率陷阱”，將會面臨一系列人口問題，需要耗費巨大的資源促進生育水平回升，因此，對人口發展問題進行理性思考就顯得十分必要：

一是，中國人口基數大的基本國情沒有發生根本改變。我國2000~2010年人口年均增長率0.57%，低于世界平均水平，每年新出生的人口數量也有所下降，但人口慣性增長的勢頭還是很強，2000~2010年每年凈增人口仍然達到739萬人。21世紀上半葉，我國將先后迎來勞動年齡人口、總人口和老年人口三大高峰，2010年15~64歲勞動力供給規模達到峰值9.98億，2033年總人口規模將達到峰值15億（按照總和生育率1.8預測），2050年65歲及以上老年人口將達到峰值3.31億（聯合國經濟與社會事務部，2013），人口與發展的矛盾依然尖銳。人口多始終是中國的基本國情，經濟社會發展和資源環境保護仍面臨較大壓力，未來相當長一個時期，人口數量問題仍然是制約中國經濟社會發展的關鍵性問題之一。

二是，人口結構性問題開始凸顯。我國實施全面的人口控制已有30多年，低生育率目標的實現從20世紀90年代初算起也差不多有20年，伴隨生育率大幅度、持續性下降而來的新人口問題不斷出現。事實上，我國目前面臨幾大新人口問題：人口老齡化與城鄉養老問題、勞動力有限供給與人口紅利收縮、出生性別比偏高與婚姻擠壓、新型城鎮化與流動人口市民化、經濟社會轉型與人口質量偏低、獨生子女內源性風險與家庭發展能力建設等，這些問題都使得人口政策需要從關注人口數量向關注人口數量

和人口結構轉型，從生育控制向生育服務轉型，生育領域的一些新的重大問題要及時納入生育政策體系。

三是，人口安全已演化為國家安全的重要組成因素。進入20世紀90年代，西方學者開始構建人口政治學理論框架，從政治視角，尤其是政策制定的角度，來研究人口在實現國家長期經濟社會發展戰略中的作用和影響。人口問題對社會經濟乃至戰略和外交的影響是全方位的、不斷變化的，從政策制定角度上審視人口問題，人口問題解決的好壞不僅影響到一個國家或地區的人口生活質量、社會保障水平以及人口與資源環境的協調，而且會影響和制約到一個國家的國家主權、外交政策等方面。我國生育政策的不斷調整和完善，在很大程度上也正是為了使人口的規模、結構和分布更加合理，為國家和社會的安全提供基礎保障。

記者：計劃生育是我國的基本國策，您如何看待計劃生育的作用和影響？

劉家強：要評價計劃生育的作用，首先得把計劃生育放到其歷史的大背景中。20世紀下半頁，在第三次科技革命、民族獨立浪潮等等復雜背景下，人類社會尤其是第三世界后發國家社會發展水平、公共衛生水平快速提升，人均壽命快速提高，嬰兒死亡率快速降低，但傳統生育文化的轉變普遍滯后于這種發展，高生育率和低死亡率共同帶來一個結果：人口爆炸。這種情況廣泛存在于大部分第三世界國家，在中國尤其顯著。計劃生育從根本上講就是對這一世界性的問題的應對，實施過計劃生育的國家很多，但其中最成功的無疑是中國。

當把生育政策作為人口轉變的催化劑時，也不能忘記其所催生的其它人口和社會經濟問題，如出生性別比偏高和加速人口老齡化等。當前我們的計劃生育正在從狹義生育政策走向廣義生育政策，從單一生育政策轉變為生育政策體系。2006年中國人口的發展和政策設計面臨一個新的十字路口，面對新的人口形勢，中共中央、國務院發布了《關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》。以2007年發布的《國家人口發展戰略研究報告》和《中共中央、國務院關于全面加強人口和計劃生育工作、統籌解決人口問題的決定》為標志，這意味著統籌解決人口發展戰略的理論與政策上升到國家戰略層面。2013年中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展。”從這一系列政策可以看出，生育控制政策逐漸走向多元生育治理政策，人口問題的本質被視為發展問題，其功能和職能正在發生著重大變革。

中國的計劃生育政策經過30多年的實踐發展、調整，逐步趨于完善，它是符合中國基本國情、經過實踐檢驗的結果，不能否認計劃生育政策的科學性和正確性。在計劃生育這一政策框架下，我國只用30多年的時間就把原來平均生6個孩子降到略低于更替水平，幫助中國少生了4億人口，延遲4年達到13億人口大關，成功地達到低增長、低生育水平的目標，取得舉世公認的成就。計劃生育政策為我國經濟社會快速發展制造了機遇期，對緩解我國資源、環境的壓力，促進經濟發展和社會進步做出了卓越的貢獻。可以說，我國的計劃生育政策承擔了國家民族發展十分重要的歷史使命。

記者：2013年中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展”，如何認識和評價“單獨兩孩”這一生育政策的出臺及其影響？

劉家強：《決定》提出的“單獨兩孩”這一新的生育政策調整是富有遠見的社會賦權，“單獨兩孩”生育政策的啟動和實施將對我國人口發展產生諸多影響：

一是，“單獨兩孩”政策符合當前社會的主流價值和市場化取向。人口安全和家庭幸福已成為中國社會主流的價值取向，“單獨兩孩”生育政策可以給家庭帶來更大的生育選擇空間，同時在生育政策框架下通過市場調節也更符合“國情民意”。

二是，“單獨兩孩”生育政策一定程度上可以合理人口結構，緩解人口老齡化和勞動力相對短缺問題。一方面，實施“單獨兩孩”生育政策后，新增的出生人口稀釋老年人口在總人口中的比重，可以一定程度緩解人口結構中的老齡化速度加快問題，相對減輕社會養老的壓力；另一方面，實施“單獨兩孩”政策是調整人口結構、實現勞動力合理供給的重要手段之一，2030年后將給中國經濟增長帶來積極效應。

三是，平衡出生人口性別比，減少婚姻市場擠壓問題。“單獨兩孩”政策較大程度滿足了中國育齡人口的生育愿望，使政策目標與生育意愿之間達到一個相對理想的結合，在生育行為上將減少人為干預，出生人口性別比更符合人口自然規律，有利于減少未來婚姻市場的擠壓問題。

四是，“單獨兩孩”生育政策破解了計生家庭內源性風險的“唯一性”，可以有效規避和化解獨生子女家庭風險和社會風險，穩定傳統家庭功能，推動國家人口安全戰略的實現。

中國的低生育水平已經持續多年，育齡夫婦的生育觀念正向“少生優生”方向轉變。面對人口老齡化、出生人口性別比失調以及傳統人口紅利逐漸收縮等社會經濟問題，在不導致中國人口過度波動以及對經濟社會、資源環境壓力的情況下，中國及時出臺“單獨兩孩”生育政策是合適的，未來還將可能逐漸過渡到“全面放開生育兩孩”。但值得注意的是，通過簡單放開生育政策來解決中國人口老齡化、獨生子女內源性風險等人口問題并非中國人口發展的唯一方案。目前我國育齡婦女總量和20~ 29歲生育旺盛期婦女總量均處在歷史峰值，并且這一波高峰將延續到2020年左右，嚴格生育政策框架下的獨生子女政策與“雙獨兩孩”政策、“單獨兩孩”政策的疊加效應，或許會使中國人口基數繼續不適當放大，一定程度上會對中國的醫療和教育等公共資源形成較大沖擊，從而衍生新的人口問題。在生育政策的方法上，不宜追求激進的突變，通過漸進性的制度安排，有利于我國普遍兩孩政策的“軟著陸”，避免生育政策大開大合，生育水平大起大落，保持人口長期均衡發展，這有利于維護我國人口政策的延續性。因此，對當前我國生育政策未來走向的爭論而言，不能僅僅局限于對生育控制的放松、維持或收緊等觀點的支持或反對，既要認識到不能把計劃生育和“只生一個”簡單劃等號，也要認識到簡單放開生育政策也并非是解決中國人口問題的惟一方案，而要把生育政策置于更廣闊的中國國情和時代背景下來考慮，進一步從多學科、多層次、多維度視角研究如何完善生育政策體系，以推動中國人口與經濟社會的互動發展。

記者：“單獨二孩”政策出臺之后，到2014年底，全國申報二孩生育夫婦只有106.9萬對，有人評價政策遇冷，您怎么看？

劉家強：“單獨二孩”按規定并不需要在懷孕之前申報，只要出生之前就可以，所以大部分有生育想法的夫妻在實際懷孕之前不會去申報，家庭的生育決策需要時間，實際懷孕更

需要時間，申報量會在一定時間內逐漸釋放出來，按經驗應該是4到5年時間。“單獨二孩”政策覆蓋的人群數量（即“單獨”且已育一孩家庭的數量）大概1100萬對左右，抽樣調查出的生育意愿比例大約60%左右，660萬對，考慮到12%左右的不孕率，實際生育數應該在600萬左右，分攤到4~5年中，估計每年約120萬到150萬。“單獨二孩”政策在各省落地時間不一，從2月的浙江到6月的河南，大多數省份是在3月到5月，中位時間大約是3月末4月初，到2014年底大概9個月，106.9萬的申報數基本合理。按這個申報速度，到政策落地一年左右時，申報量應該在130萬以上，所以現在說遇冷言之過早，政策效果還需要更長時間來觀察。

記者：如何認識未來我國生育政策的調整，新的生育政策將對計劃生育工作的導向產生怎樣的影響？

劉家強：面向中國啟動實施“單獨兩孩”乃至未來“全面放開生育兩孩”政策，生育政策需要解決以下幾個核心問題：

一是，建構完善的新的生育政策體系。生育政策體系要從關注人口數量向關注人口數量和人口結構的方向轉型，從生育控制向生育服務轉型，生育領域的一些新的重大問題要及時納入生育政策體系，如生殖健康、母嬰保健、新生兒缺陷的防治、不孕不育的治理、防止抑制性別選擇等。

二是，解決生育政策的前后銜接問題。新的生育政策體系應是過去生育政策的延續，應圍繞“控制人口增長，提高人口素質，促進人的全面發展”這一核心價值框架完善新的生育治理體系，在生育政策的方法上，不宜追求激進的突變，對現行生育政策進行合理調整，保持人口長期均衡發展，這有利于維護我國生育政策的延續性。

三是，做好新的生育模式的政策配套。在啟動實施包括“單獨兩孩”在內的新的生育政策后，配套政策要從原先的獎勵少生向保障人口安全轉型。建立新的利益導向機制，激勵按政策生育，對按政策生育兩孩的家庭給予一定的關愛和配套政策，這是未來生育配套政策調整的重要方向所在。通過層級性治理和多屬性治理，解決好計生家庭普惠政策與計生利益導向機制、社會救助機制的有效銜接、協調和配套。

四是，重塑計生家庭發展能力與治理體系。以市場化為主線的深度改革和社會轉型開啟了我國社會政策時代的到來，也使家庭功能和責任重新獲得了社會政策的關注，提高家庭發展能力是家庭政策和家庭發展促進行動的主要目標。家庭政策一方面通過一般性的家庭福利制度和發展型家庭政策來保障計生家庭的基本發展訴求；另一方面通過專項家庭政策扶助一些計生家庭、困難家庭和殘缺家庭，以體現出家庭政策的層次性和目標定位。需要關注的是，對計生傷殘家庭和失獨家庭等計生特殊困難家庭，須厘清政府、社會和家庭（個體）之間的責任，對計生傷殘家庭和失獨家庭的概念要進行新的界定，在生育政策逐漸放開的情況下，自愿生育一孩的家庭和之前政策性獨生子女家庭應有適當區分。

我國人口問題和基本矛盾的轉移，也必然要求人口計生工作的重心也要相應轉移。未來的人口計生工作的大方向，將是從生育控制為主向生育服務為主的轉型。人口計生工作在堅定執行基本國策，執行法律規定的國家生育政策的同時，還有很多新的人口工作需要去做，包括推進生殖健康、母嬰保健、新生兒缺陷的防治，不孕不育的治理防治，抑制性別選擇、流動人口服務與治理、家庭發展政策、人口老齡化治理、計生利益導向等等。

記者：謝謝您。

（責編 劉玉霞）