新預算法：轉變和問題

◎劉小兵

新預算法：轉變和問題

◎劉小兵

2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議審議通過了關于修改《中華人民共和國預算法》的決定（以下簡稱“《決定》”）。《決定》共計82項條款，對實施了近20年的預算法（以下簡稱舊法）進行了修訂完善。修訂后的預算法（以下簡稱“新法”）共計101條，比舊法的79條增加了21條。相對于舊法，新法從體系、內容和監督的強度上都明顯有了很大的改進。

新法的重大意義

一、新法完成了從“政府監督”到“監督政府”的轉變

新法的改進，最為突出之處在于立法宗旨的轉變。舊法第一條規定“為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展，根據憲法，制定本法。”其立法宗旨在于強調預算法是政府對預算的監督。而新法將其改為“為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法”。其立法宗旨轉變為預算法是對政府進行監督，是人大、社會和公民個人監督政府的法律依據。

這一轉變彰顯了本屆政府改革的決心。習近平總書記曾經指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”可以預見，新預算法將成為這個籠子的重要組成部分。新法的貫徹執行或將成全不能腐的防范機制、不易腐的保障機制和不敢腐的懲戒機制，進而最終養成根植于人們心中的不想腐的優秀品質。

二、新法強化了人大、社會和公民的監督權力

《決定》82項的修訂條款中，有26項條款的內容直接涉及人大對預算的

監督，占到了82項條款中的32%。新法增加的21條內容中，直接涉及人大對預算監督的新增條款有8條，占新增條款的38%。這些數據充分表明，新法明顯強化了人大對預算審查和監督的力度。

同時，新法第十四條規定，“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開”；第四十五條規定，“縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應當采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見”；第九十一條規定，“公民、法人或者其他組織發現有違反本法的行為，可以依法向有關國家機關進行檢舉、控告。接受檢舉、控告的國家機關應當依法進行處理，并為檢舉人、控告人保密。任何單位或者個人不得壓制和打擊報復檢舉人、控告人”。顯然，新法較舊法更加強調了社會與公民對預算的監督權力。

這一改進其意義也是十分重大的。政府花錢是為別人花別人的錢，如果缺乏有效的監督，極易轉變成為自己花別人的錢，即貪污腐敗、以權謀私。而有效的監督絕不是現有的那些大量的內部監督規定，而必須來自外部、來自信息公開。因此，新法的上述規定，于構建我國有效的監督體系其意義不言而喻。

新法需要改進之處

新預算法雖然有上述重大改進，但在一些問題上我們認為仍存在需要進一步加強的地方，仍有待于在修訂預算法實施條例時予以妥善解決。

一、關于報送人大審批的預算的詳盡程度問題

新法第五章“預算審查和批準”第四十六條規定，“報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出，按其保障功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算支出，按其功能分類應當編列到項”這一條款存在以下三方面問題：

1.與新法第四章“預算編制”第三十二條第四款、第三十七條第一款和第八章“決算”第七十五條第二款不一致。第三十二條第四款規定，“政府收支分類科目，應當按照其保障功能分類分為類、款、項，按其經濟性質分類分為類、款”；第三十七條第一款規定，“各級預算支出應當依照本法規定，按其保障功能和經濟性質分類編制”；第七十五條第二款規定，“決算草案應當與預算草案相對應，按預算數、調整預算數、決算數分別列出。一般公共預算支出應當按其保障功能分類編列到項，按其經濟性質分類編列到款”。這意味著無論是基本支出還是項目支出，在編制預、決算時均應按其經濟性質分類都應編列到款。而第四十六條卻規定“本級一般公共預算支出，按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款”，也即項目支出不要求編列到款，這

顯然與第三十二條、第三十七條和第七十五條的規定不符。

2.“四本預算”編制的詳盡程度不同。第四十六條規定一般公共預算既要按功能分類編制，也要按經濟性質分類編制，但對政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，卻只規定按功能分類編制。“四本預算”編制的詳盡程度人為地形成了差異。

3.弱化了人大對預算編制的監督。在編制預算和決算時均規定一般公共預算支出無論基本支出還是項目支出均應按其保障功能分類編列到項，按其經濟性質分類編列到款，但在報送人大審查和批準時卻只要求基本支出按其經濟性質分類編列到款，同時對四本預算編制的要求也不一致，這不僅非常明顯地弱化了人大對預算編制的監督，在新法的法律行文上也顯得非常突兀。

二、關于對預算調整監督的問題

新法第七章“預算調整”第七十二條規定，“嚴格控制不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金的調劑，確需調劑使用的，按照國務院財政部門的規定辦理”我們認為這一條款存在以下兩方面問題：

1.與新法第七章“預算調整”第六十七條、第六十九條第七款的規定矛盾。第六十七條規定，“需要調減預算安排的重點支出數額的，應當進行預算調整”；第六十九條第七款規定，“未經（人大）批準，不得調整預算。”也就是說，“調減預算安排的重點支出數額”屬于預算調整，其審批權限是在人大。而“調減預算安排的重點支出數額”顯然屬于預算科目調整，根據第七十二條，其審批權限卻是在國務院財政部門，這兩者之間存在矛盾。

2.削弱了人大對預算調整監督的權力。將預算科目、預算級次或者項目間的預算資金調劑使用審批權賦予行政部門，削弱了人大對預算調整監督的權力，不利于人大對預算進行有效監督。

三、關于對預算體制監督的問題

新法第三章“預算收支范圍”第二十九條規定，“中央預算與地方預算有關收入和支出項目的劃分、地方向中央上解收入、中央對地方稅收返還或者轉移支付的具體辦法，由國務院規定，報全國人民代表大會常務委員會備案”。我們認為這一條款存在以下三方面問題：

1.該條款在新法中擺放的位子不妥。這一條款表面上看是關于預算收支范圍的問題，但實質上是關于預算體制的問題，是預算法的重大問題，不應放在第三章“預算收支范圍”中來具體規定，而應放在第一章“總則”中加以規定。實際上，這一條款內容實質上就是1994年的《中華人民共和國預算法實施條例》第六條的內容（預算法第八條所稱“中央和地方分稅制”，是指在劃分中央與地方事權的基礎上，確定中央與地方財政支出范圍，并按稅種劃分中央與地方預算收入的財政管理體制），而1994年的《中華人民共和國預算法實施條例》第六條是放在第一章“總則”中的。

2.與《中華人民共和國立法法》第八條不符。《中華人民共和國立法法》第八條規定，“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”“只能制定法律”。預算體制顯然屬于財政的基本制度，按照《立法法》應該制定法律，而不能“由國務院規定，報全國人民代表大會常務委員會備案”，所以，第二十九條的內容違反了《中華人民共和國立法法》的規定。

3.這種避重就輕的做法弱化了人大對預算體制決定的監督權力。將實質上屬于預算體制的權利淡化成預算收支范圍并將此權利賦予了行政部門，這種規定必然弱化人大對預算體制決定的監督，于預算資金的分配和使用，以及防范權力的過分集中都有可能會產生不利的影響。

預算法剛剛進行了修訂，以上問題顯然無法在短時間里面再通過修法方式進行完善改進，但由于預算法實施條例的修訂尚未完成，我們希望可以在修訂實施條例之際，對以上問題予以考慮與完善。

（劉小兵，上海財經大學公共經濟與管理學院副院長/責編 張棟）