發展養老服務業的思考與探索

錢裕銘

（紹興市統計局，浙江紹興 312000）

發展養老服務業的思考與探索

錢裕銘

（紹興市統計局，浙江紹興 312000）

社會老齡化帶動養老問題，目前關注度日漸升高，為老年人養老服務的社會福利事業組織日趨增加。根據國際通用標準，特定地區60歲以上的人口占總人口比例達到10%，或65歲以上人口占總人口的比重達到7%意味著該地區進入老齡化社會。通過對紹興養老服務業發展現狀、存在問題和民眾對養老服務的需求的調查，理清了資金不足、場地不足、專業人員緊缺是制約養老服務業發展三大因素。提出以政府為主導、社區為依托、民間為補充的對策建議，以此全面推進養老服務業的發展，使“人人親其親，長其長”，讓日益增多的老年人口老有所依、老有所養、老有所樂，促進家庭穩定，實現社會和諧。

養老需求；發展服務；社會和諧

根據國際通用標準，特定地區60歲以上的人口占總人口比例達到10%，或65歲以上人口占總人口的比重達到7%意味著該地區進入老齡化社會。據統計，2014年末，紹興時60周歲以上老年人達96.07萬人，占戶籍人口的21.7%，已屬于老齡化社會。

為全面深入了解紹興養老服務業發展現狀、存在問題和民眾對養老服務的需求，紹興市統計局近期在全市范圍開展了“養老服務發展情況和養老服務需求”專項調查。

一、調查基本情況及主要結果

本次調查采用抽樣調查，樣本范圍覆蓋越城區、上虞區、諸暨市和新昌縣等4個區、縣（市），共含240個居民樣本和24個社區樣本。調查方式采用CAMI系統（計算機輔助實時面訪）進行訪問。調查對象以31-70周歲中老年為主，占77%；其中男性45%，女性55%；學歷以初高中為主，占79%。調查結果顯示：

（一）“居家養老”是公認的理想養老模式

“居家養老”是我國從先秦時期形成的傳統敬老養老方式，其自由方便、經濟省錢、能夠享受家庭親情等優勢，受到大多數居民認可。調查顯示，95.4%的人選擇這種方式安度晚年，其中60.8的居家自己照顧自己，即“個人養老”，30.4%的由子女照顧，即依靠“子代養老”，還有少量請保姆照顧，或由居家養老服務專業組織定期提供上門服務。

（二）“社區養老”優勢獨特廣受認可

當前步入老齡隊伍的人群與十幾年前的老齡人員相比，在思想、文化、生活方式上有很大差別傳統的“管吃管住、簡單護理”的養老模式已經無法滿足他們的需求。他們認為理想的養老生活是住在一個服務完善的社區里，社區服務涵蓋醫療護理、日常照料和居家養老的基礎需求，最好還能提供度假養生等服務。調查顯示，全市七成以上中老年人生活狀況較好，態度樂觀，他們對所在社區（村）提供的養老服務表示“很滿意”和“比較滿意”，分別占32.9%和37.5%，但滿意度低于全省平均10個百分點；另有9.6%的居民表示“不滿意”

20.0%的表示“不清楚”。

（三）“社會養老”氛圍良好，養老機構發展意愿較強

我市在老齡事業發展中不斷加大投入，在老年人生活供養、醫療保障、權益維護、照料服務、文化娛樂等方面開創了老齡工作的新局面。調查顯示，半數以上的城鄉居民對全社會敬老、養老、助老的氛圍表示滿意，六成以上的居民愿意參加為老年人服務的志愿者活動，認為這是營造“今天我幫你明天他幫我”的良性循環。國辦養老由于是社會公益性機構，在同等軟硬件設施條件下的收費標準比民辦機構要低很多，因此受居民認可度最高，為75.6%；社區養老因生活、交通便利等實際因素也受到75%的居民歡迎，還有一類是民辦養老機構，受認可程度為62.9%。

二、紹興養老服務的現狀

（一）養老服務供求情況

近年來，紹興市60周歲以上老年人口逐年遞增，至2014年末已達96.07萬人，占總人口的21.7%，即每五個人當中就有一個老人。

表1 2010-2014紹興市老年人口趨勢表單位：萬人，%

社會老齡化帶動養老問題，目前關注度日漸升高，據統計，紹興市當前養老院的數量為189家，其中越城區30家、柯橋區27家、上虞區27家、諸暨市36家、嵊州市53家、新昌縣14家。紹興養老院的數量占全省13.0%，數量上居第三位。

（二）政府促進養老服務發展主要做法及成效

近年來，紹興市政府高度重視老年群體，深化養老服務體系建設，積極為老年人辦實事，進一步惠及廣大老年群眾，取得了明顯成效。

1.出臺政策文件。2014年8月，紹興市政府根據國務院和浙江省關于加快發展養老服務業意見的相關精神，結合紹興實際，出臺了《紹興市關于進一步加快養老服務業發展的意見》，目標是到2016年城市社區實現居家養老服務全覆蓋，2/3農村社區建有居家養老服務照料中心；建立以“幸福安康、智慧養老”為主題的紹興特色養老服務品牌。

2.規范機構養老服務方式。針對不同養老服務機構發展水平層次不齊的現狀，各級民政系統實行規范化管理，杜絕安全隱患。如制定出臺了《養老機構（敬老院）安全工作檢查制度》，聯合消防、安監部門進行消防業務培訓和安全檢查；開展照料中心示范點申報評比活動，以點帶面，發揮典型示范作用；開展養老機構政策性保險工作，降低養老機構經營風險。

3.完善居家養老服務體系。各區、縣（市）在居家養老服務方面不斷探索實踐，推出一些特色服務項目，在村級居家養老服務照料中心開展“銀齡互助”活動，推出老年食堂，建設居家養老服務綜合體，真正解決農村老人吃飯、洗衣、健康服務等難題，實現家門口的養老。

4.增加補貼改善老人生活水平。依托家政服務公司，采取鐘點結對服務形式，實施政府補貼購買養老服務，為符合條件的老人每月發放一定額度的服務券，提供洗衣洗被、燒飯燒菜、代購代繳、打掃衛生、就醫陪護、探望聊天等基本養老服務。

（三）社區養老服務成績斐然

調查中關注了部分社區所能提供的養老服務內容，了解到各個社區在養老服務方面做出了一定的貢獻。

1.豐富老年人的物質精神生活。目前社區所能提供的養老服務主要有老年日間活動室、志愿者服務、鄰里照顧、特殊天氣走訪等，社區依托現有場地，設置一定的健身娛樂設施，提供醫療咨詢服務，發放家政服務聯系卡等。為了進一步保障退休人員晚年生活，提高生活質量，不少社區積極探索了退休老人的服務模式，并圍繞“四化兩評”即“自主化、分類化、互助化、常態化、評個人服務

先進、評集體組織先進”開展了一系列活動。

2.關注社區老年特殊群體。有的社區以“關愛空巢老人、奉獻志愿愛心”為活動主題，對本社區的孤寡老人、“五保戶”、“三無”人員等提供生活照料、心理撫慰、應急救助、健康保健、法律援助等服務，如定期家訪看望空巢老人，定期開展家庭生活服務或幫助行動不便的老人采購生活所需物品，帶他們觀看或者參加社區的文體活動，定期在老人家中開展家庭聚餐，幫助他們打掃衛生、理發、洗衣做飯等，為他們營造溫馨的家庭氣氛。一些社區充分動員相對年輕的退休人員為年老的退休人員服務，與居家養老相結合，為行動不便的老人進行日間照料，與獨居老人談心等；社區還充分發揮退休老人中黨員及骨干的帶頭示范作用，開展個人服務先進、集體組織先進的評比，充分調動他們的參與社會活動的積極性。

3.社區養老得到社會援助。不少社會熱心人士給社區老人許多實質性的關愛，舉辦老年食堂、社區醫院、居家養老服務中心、老年人法律顧問等，有些社區為居家養老人員配餐送餐場地由附近的大型酒店免費借給社區使用，近千平方米的活動場所由多家單位無償提供使用。

三、當前存在困難及問題

目前，紹興市老齡人口養老大多以居家為基礎，社區為依托，機構為補充，形式多樣。但隨著紹興市人口老齡化的加劇，養老服務面臨著現實的問題和困難。

（一）資金不足制約著養老服務的發展

近年來政府每年投入一定資金用于發展老齡事業，但隨著老年人比重的增加，養老服務壓力越來越大，而開辦養老機構提供養老服務并不輕松。受資金限制，養老機構數量還不夠多，不能滿足老年人實現機構養老的需求；現有設施不能滿足不同的需求，服務質量好的養老機構“一床難求”，但收費較高的敬老院又使經濟困難的老年人難以入住。養老服務雖然是一個朝陽產業，市場需求巨大，但當前勞動力成本不斷提高的背景下，養老服務的經營成本也水漲船高，收支失衡，需要尋求規模效應，才能平衡收支，養老機構一般需設立300張以上的床位才達到盈利臨界點，而達到這樣的規模就需要大量的資金投入，不然光是開辦一個養老機構，盈利是有難度的。

（二）場地不足制約養老服務的發展

城鎮老社區住房密集，社區辦事機構有心想建立社區食堂、老年活動中心，增設健身設施，開設社區醫院等，往往受制于場地的限制，無法投放這些設備。而政府投入新建立的老年機構，往往離老年人集聚的老市區有一定距離，交通問題阻礙了部分老人前往的步伐。

（三）專業人員緊缺限制養老服務擴展

國家養老護理標準是1∶4，而我市一些公辦養老院比例1∶8，民辦的在1∶10以上，機構養老亟需大量的專業護理人員。當前這些人員主要由兩部分構成：下崗再就業的“4050”人員居多，少部分是外來務工人員。養老護理員缺乏，尤其是持證上崗的養老護理員的缺乏，護工工資不高是護理員難招的主要原因；其次，護理工作相對繁瑣，還要有一定的護理知識，一般人不愿接觸。現在的護理人員不僅是照料老人的日常生活起居，更需要受過基本醫療護理常識的培訓，受過對老年人有公共愛心精神的培訓，而現有的一些老年活動中心或者是養老院里面的服務人員的綜合素質還有待提高。

四、發展養老服務的建議

發展養老服務業是構建社會和諧、保持家庭關系和睦、解決老年人生活中的實際問題的重要內容。如何解決好當前養老服務領域的矛盾和問題，怎么樣的養老服務體系才能兼顧到全體老年人，進一步加快發展養老服務業，已經成為全社會共同關注的熱點問題。

（一）以政府為主導

隨著老齡化程度的不斷提高，老齡人口數量日益龐大，全面推進養老服務，不斷完善社會養老服務體系是各級政府加強社會保障體系建設的一件大事。

1.提供制度保障。政府要推進法制化建設

把養老服務事業納入法制化軌道，建立政府主導、民政牽頭、社保配合、社會參與的全方位養老服務事業發展管理體制和工作機制。

2.給予財政資助。政府對養老事業的投入要隨著經濟和社會的發展不斷增加，托底管好弱勢群體的養老，擔當起對“失獨老人”、“失智老人”的養老職責，制定政策，降低準入門檻，加大力度扶持社區養老、民營養老機構的發展。

3.增加政策優惠。政府部門制定好優惠政策，在稅收、融資、土地、城建、金融、水電管理和交通等方面給予相應的優惠，創造良好的政策環境，鼓勵民間資本進入養老事業，推動社會力量參與養老服務業，推進民間養老機構的產業化發展。

4.加強示范監管。目前社會上養老服務機構投資和運營主體多元，形式多樣，導致服務質量和內容差異較大，而國家對這方面的制度規范不健全，需要政府采取示范來推動養老服務規范地發展，還要對養老服務機構進行監督管理，加強對養老服務法規政策執行檢查，確保養老服務政策的落實。

5.加大宣傳力度。政府要加大對促進養老服務機構發展的輿論宣傳，形成全社會愛老助老的良好氛圍，讓年輕人提高敬老養老意識，讓老年人轉變觀念，提高養老服務事業的參與度。

（二）以社區為依托

社區養老服務是一項社會系統工程，是新型的養老模式，目前尚處在發展階段，需要多方探索改進。

1.整合社區資源。新建小區在規劃時就要配套建設社區養老服務用房，老舊小區要合理調整閑置用地用房，統一建立為老人提供醫療護理、老年食堂、家政服務、健身娛樂等綜合性居家養老服務站點，解決傳統居家養老服務方面的不足。

2.部門協調參與。社區養老還需要各部門從整體上協調推進，如民政部門牽頭制訂規劃政策，組織、指導社區養老服務；衛生部門組織開展方便、及時的老年人醫療服務；文體部門組織開展社區文化娛樂健身活動，豐富老年人的精神文化生活。

3.組織志愿者隊伍。要大力發展志愿服務隊伍，打造一支黨員、干部、大中專學生為主體的社區支援者養老服務隊伍，為社區老人提供免費無償的服務，增強社區的凝聚力，從一定程度上彌補專業人員數量上的不足。

4.擴寬養老思路。整合社區力量開設街道居家養老服務綜合體，為老年人提供日托、就餐、洗滌、慢病隨訪、精神慰藉。開設戲曲、攝影、養生等各類教育和培訓，開展家政、配送餐、銀齡互助等特色服務等便利服務，滿足老人基本的生活、社交需求。

（三）以民間為補充

養老服務是高投入的事業，僅僅依靠政府投入遠不能滿足需求，需要社會各界的支持和民間資本的參與。

1.拓展社會融資渠道。加大金融對養老服務的支持力度，增加養老服務企業項目信貸投入，適當放寬貸款條件，盡量降低擔保條件，并提供優惠利率；對于規模大、前景好、市場急需的養老服務項目，給予必要的貸款貼息補助；支持建立養老設施投資基金的募集機制，解決資本流動性問題。

2.落實稅費優惠政策。對養老機構提供的育養服務免征營業稅；對非營利性養老機構的收入免征企業所得稅；社會力量投資興辦的福利性養老機構的自用房產、土地，暫免征收房產稅、城鎮土地使用稅等；各類養老機構實現與居民用電、用水、用氣、用熱同價，以降低其運營成本。

3.加大培訓提高素質。民間養老機構要苦練內功，強化自身素質，提高管理水平，吸引更多的老人入住。專職人員要能吃苦，有愛心，經過專業護理培訓，持證上崗。在職業教育學校中開設老年護理專業，培養相應人才，使老年護理走向職業化、年輕化、專業化，并對從事養老護理和養老服務的人員給予一些優惠政策。

總之，要全面推進養老服務的發展，需綜合各方力量，調動各種積極因素，使“人人親其親，長其長”，讓日益增多的老年人口老有所依、老有所養、老有所樂，促進家庭穩定，實現社會和諧。

（責任編輯：施越霞）