土地整理過程中宏觀調(diào)控法律問題探究

李偉

(黑龍江省北安市國土資源局，黑龍江 北安　164000)

土地整理過程中宏觀調(diào)控法律問題探究

李偉

(黑龍江省北安市國土資源局，黑龍江 北安164000)

摘要：土地整理是現(xiàn)代土地利用制度的重要內(nèi)容。我國雖已大規(guī)模地開展土地整理工作，但沒有形成詳細(xì)的法律規(guī)范。本文從宏觀調(diào)控法律角度分析了土地整理關(guān)系中若干問題，并提出了完善土地整理法律制度及自然資源法律制度的具體建議，包括宏觀調(diào)控法律規(guī)范的選擇、計(jì)劃調(diào)控手段、土地整理中生態(tài)法律保護(hù)一體化問題。

關(guān)鍵詞：土地整理；宏觀調(diào)控；規(guī)范土地規(guī)劃法

土地整理是土地資源的重新配置過程，除土地權(quán)屬變動(dòng)、土地置換等整理結(jié)果受微觀的民事法律調(diào)整之外，土地整理的發(fā)動(dòng)、過程控制等主要方面因依賴宏觀的政府干預(yù)而必受宏觀調(diào)控法規(guī)范。我國土地法僅規(guī)定了土地整理的法律原則，沒有具體的宏觀調(diào)控法律制度，影響了土地整理法制化運(yùn)作，完善相關(guān)立法為當(dāng)務(wù)之急。土地整理分為農(nóng)村土地整理和城市土地整理即舊城改造，本文僅涉及農(nóng)村土地整理及其宏觀法律調(diào)控問題。宏觀調(diào)控法對(duì)土地整理的調(diào)控作用。

土地整理是指在一定地域，按照土地利用總體規(guī)劃，合理組織土地的利用方式，對(duì)田、水、路、林、村等進(jìn)行綜合整治的措施和手段。土地整理是土地利用的基本內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)土地資源供需平衡的重要手段。土地整理的直接效果是通過農(nóng)田歸并、村莊居民點(diǎn)遷移、閑置土地開發(fā)，增加可利用土地尤其是耕地面積。同時(shí)，由于實(shí)現(xiàn)集約利用土地，土地整理也提高了土地利用效率。當(dāng)今社會(huì)，城市的擴(kuò)張使建設(shè)用地大量蠶食耕地，土地關(guān)系供需失衡，后備土地資源不足，迫使各國土地法的首要立法目標(biāo)鎖定在耕地保護(hù)，控制建設(shè)用地。但經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又往往突破這一限制，使在競爭性利用中占據(jù)價(jià)格優(yōu)勢的建設(shè)用地事實(shí)上仍不斷侵蝕耕地。解決或緩解供需矛盾的唯一途徑就是開發(fā)新的土地資源，滿足不同用途的用地需求，實(shí)現(xiàn)土地資源總量的供需均衡。土地整理達(dá)到了這一效果。在我國，根據(jù)土地法保護(hù)耕地的規(guī)定，土地整理制度的基本目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)耕地的占補(bǔ)平衡和耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡。為使土地整理目標(biāo)法制化并具有強(qiáng)制效力，必須借助宏觀調(diào)控法制度。宏觀調(diào)控法是調(diào)整國家在對(duì)經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制過程中發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范總稱，其主要任務(wù)是“保持經(jīng)濟(jì)總量的基本平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展”。

一、為政府對(duì)土地整理的宏觀調(diào)控提供法律依據(jù)

首先，土地資源的公共物品屬性，決定了有關(guān)土地整理關(guān)系不能由私人決策，只能由公共決策。現(xiàn)代法制社會(huì)，公共決策的方法不是行政命令而是政府的依法對(duì)土地利用關(guān)系的問接干預(yù)，從行為要求看，土地整理不能由土地權(quán)利人白發(fā)地完成，只能由政府導(dǎo)入。因此，法律必須賦予政府在土地整理關(guān)系中的宏觀調(diào)控權(quán)。宏觀調(diào)控法規(guī)定了宏觀調(diào)控主體及其調(diào)控權(quán)內(nèi)容，并規(guī)定調(diào)控主體的義務(wù)和責(zé)任，為政府的干預(yù)行為提供了法定的途徑和理性的邊界。土地整理是調(diào)整土地總體利用關(guān)系的社會(huì)性、公共性行為，政府作為社會(huì)管理者、公共職能的法定履行者理應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)義務(wù)，而于政府投資正是宏觀調(diào)控的法定手段。

通過立法規(guī)定宏觀調(diào)整手段。其一是計(jì)劃法律手段。土地整理的宏觀調(diào)控手段要是土地利用總體規(guī)劃和土地整理專項(xiàng)規(guī)劃。這些規(guī)劃使土地整理具有長期性、連續(xù)性和經(jīng)濟(jì)政策上的穩(wěn)定性，是典型的計(jì)劃調(diào)控方法。各國法律通過計(jì)劃法律規(guī)范實(shí)行土地整理的規(guī)劃控制。

二、我國土地整理中宏觀調(diào)控法律問題

(一)土地整理宏觀調(diào)控規(guī)范的定位。

土地整理是系統(tǒng)工程，所以，各國一般都制定了專門的土地整理法和配套的法規(guī)，形成了宏觀調(diào)控規(guī)范體系。而我國對(duì)此卻十分欠缺，土地整理行為主要依靠政府的指導(dǎo)，而地方政府較多考慮自己利益，造成土地整理失序甚至新整理的土地又成為以后整理的對(duì)象。

(二)土地整理之規(guī)劃法問題。

土地規(guī)劃法是依法配置土地資源的宏觀調(diào)控手段，成為各國在土地整理中維護(hù)社會(huì)整體利益和穩(wěn)定長期土地利用關(guān)系的依據(jù)。在性質(zhì)上，土地規(guī)劃法屬宏觀調(diào)控法的計(jì)劃法，計(jì)劃法由于是宏觀調(diào)控法的龍頭法，因而也是宏觀調(diào)控土地整理關(guān)系的首要保障。包括土地整理在內(nèi)的土地利用關(guān)系由土地規(guī)劃法加以協(xié)調(diào)和指引，早已成為國際通例，有效調(diào)控土地整理活動(dòng)，必須有完善的土地規(guī)劃法。日本、韓國在土地規(guī)劃編制中重視部門協(xié)調(diào)，專家審議和公眾參與，實(shí)行公示、聽證制度。這些程序制度使規(guī)劃法符合社會(huì)法的要求，值得借鑒。

(三)土地整理中生態(tài)保護(hù)之法律問題。

國內(nèi)外土地整理的發(fā)展趨勢已由微觀的土地利用逐漸轉(zhuǎn)向宏觀的生態(tài)效應(yīng)，土地整理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以土地為核心的生態(tài)保護(hù)。我國土地整理雖時(shí)問較長，大多數(shù)地區(qū)土地整理的目標(biāo)仍是擴(kuò)大耕地?cái)?shù)量，補(bǔ)償因非農(nóng)建設(shè)占用的耕地，還未全面進(jìn)入以提高農(nóng)地永久持續(xù)生產(chǎn)能力、調(diào)整農(nóng)地生態(tài)結(jié)構(gòu)為主要目的的整理階段。很多地區(qū)的行政管理部門片面強(qiáng)調(diào)“短期”的“政績”，一些反映近期經(jīng)濟(jì)效益的喜人的“正數(shù)增長”后面，掩蓋著長遠(yuǎn)的生態(tài)效益方面的“負(fù)數(shù)增長”。生態(tài)目標(biāo)脫離土地整理，不僅是認(rèn)識(shí)原因，更主要是制度原因，宏觀調(diào)控法作為最直接的制度安排難辭其咎。

為了彌補(bǔ)《土地管理法》的上述缺欠，國家在制定土地利用總體規(guī)劃中都規(guī)定了具體的生態(tài)指標(biāo)，以求土地整理規(guī)劃具體落實(shí)。但現(xiàn)實(shí)中土地整理規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃脫節(jié)。例如，在土地利用總體規(guī)劃中，都擬定了林地、牧草地、水域改良的指標(biāo)，但土地整理很少涉及林地、牧草地、水域等。其原因在于土地整理規(guī)劃是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的實(shí)施規(guī)劃，立法對(duì)該類別、該層次規(guī)劃的要求粗糙，有關(guān)部門欠缺相關(guān)生態(tài)技術(shù)資源監(jiān)督規(guī)劃的制定和實(shí)施。最后，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)制度缺乏體系化考量。其一，生態(tài)環(huán)境指標(biāo)沒有納入土地整理規(guī)范之中，并作為土地整理規(guī)劃方案確認(rèn)和審批的依據(jù);其二，土地整理過程沒有依法介入生態(tài)環(huán)境相容性評(píng)價(jià);其三，對(duì)土地整理造成的生態(tài)環(huán)境損害沒有相應(yīng)的恢復(fù)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任;其四，沒有提供社會(huì)公眾從生態(tài)環(huán)境的公法角度監(jiān)督土地整理行為的制度機(jī)制。任何法律規(guī)范的存留和變革都是法律理念推動(dòng)和重建的結(jié)果;法律規(guī)范作為法律體系的了因素是制度體系的一個(gè)鏈條，體系化思考是法學(xué)規(guī)范分析的基本方法。基此法理，解決土地整理與生態(tài)保護(hù)失調(diào)問題，不僅要關(guān)注土地整理活動(dòng)所凸現(xiàn)的土地整理規(guī)范本身的顯性不足，而且要清除蘊(yùn)含在我國自然資源法理、體系和宏觀調(diào)控制度中深層次的隱性障礙，從而達(dá)到完善土地整理制度乃至土地宏觀調(diào)控制度的目標(biāo)。

中圖分類號(hào)：D920.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X(2015)12-0167-01