土地整理過程中宏觀調控法律問題探究

李偉

(黑龍江省北安市國土資源局，黑龍江 北安　164000)

土地整理過程中宏觀調控法律問題探究

李偉

(黑龍江省北安市國土資源局，黑龍江 北安164000)

摘要：土地整理是現代土地利用制度的重要內容。我國雖已大規模地開展土地整理工作，但沒有形成詳細的法律規范。本文從宏觀調控法律角度分析了土地整理關系中若干問題，并提出了完善土地整理法律制度及自然資源法律制度的具體建議，包括宏觀調控法律規范的選擇、計劃調控手段、土地整理中生態法律保護一體化問題。

關鍵詞：土地整理；宏觀調控；規范土地規劃法

土地整理是土地資源的重新配置過程，除土地權屬變動、土地置換等整理結果受微觀的民事法律調整之外，土地整理的發動、過程控制等主要方面因依賴宏觀的政府干預而必受宏觀調控法規范。我國土地法僅規定了土地整理的法律原則，沒有具體的宏觀調控法律制度，影響了土地整理法制化運作，完善相關立法為當務之急。土地整理分為農村土地整理和城市土地整理即舊城改造，本文僅涉及農村土地整理及其宏觀法律調控問題。宏觀調控法對土地整理的調控作用。

土地整理是指在一定地域，按照土地利用總體規劃，合理組織土地的利用方式，對田、水、路、林、村等進行綜合整治的措施和手段。土地整理是土地利用的基本內容，也是實現土地資源供需平衡的重要手段。土地整理的直接效果是通過農田歸并、村莊居民點遷移、閑置土地開發，增加可利用土地尤其是耕地面積。同時，由于實現集約利用土地，土地整理也提高了土地利用效率。當今社會，城市的擴張使建設用地大量蠶食耕地，土地關系供需失衡，后備土地資源不足，迫使各國土地法的首要立法目標鎖定在耕地保護，控制建設用地。但經濟的發展又往往突破這一限制，使在競爭性利用中占據價格優勢的建設用地事實上仍不斷侵蝕耕地。解決或緩解供需矛盾的唯一途徑就是開發新的土地資源，滿足不同用途的用地需求，實現土地資源總量的供需均衡。土地整理達到了這一效果。在我國，根據土地法保護耕地的規定，土地整理制度的基本目標就是實現耕地的占補平衡和耕地總量的動態平衡。為使土地整理目標法制化并具有強制效力，必須借助宏觀調控法制度。宏觀調控法是調整國家在對經濟總量進行調節和控制過程中發生的社會關系的法律規范總稱，其主要任務是“保持經濟總量的基本平衡，促進經濟結構的優化，引導經濟持續、快速、健康發展”。

一、為政府對土地整理的宏觀調控提供法律依據

首先，土地資源的公共物品屬性，決定了有關土地整理關系不能由私人決策，只能由公共決策。現代法制社會，公共決策的方法不是行政命令而是政府的依法對土地利用關系的問接干預，從行為要求看，土地整理不能由土地權利人白發地完成，只能由政府導入。因此，法律必須賦予政府在土地整理關系中的宏觀調控權。宏觀調控法規定了宏觀調控主體及其調控權內容，并規定調控主體的義務和責任，為政府的干預行為提供了法定的途徑和理性的邊界。土地整理是調整土地總體利用關系的社會性、公共性行為，政府作為社會管理者、公共職能的法定履行者理應承擔經濟義務，而于政府投資正是宏觀調控的法定手段。

通過立法規定宏觀調整手段。其一是計劃法律手段。土地整理的宏觀調控手段要是土地利用總體規劃和土地整理專項規劃。這些規劃使土地整理具有長期性、連續性和經濟政策上的穩定性，是典型的計劃調控方法。各國法律通過計劃法律規范實行土地整理的規劃控制。

二、我國土地整理中宏觀調控法律問題

(一)土地整理宏觀調控規范的定位。

土地整理是系統工程，所以，各國一般都制定了專門的土地整理法和配套的法規，形成了宏觀調控規范體系。而我國對此卻十分欠缺，土地整理行為主要依靠政府的指導，而地方政府較多考慮自己利益，造成土地整理失序甚至新整理的土地又成為以后整理的對象。

(二)土地整理之規劃法問題。

土地規劃法是依法配置土地資源的宏觀調控手段，成為各國在土地整理中維護社會整體利益和穩定長期土地利用關系的依據。在性質上，土地規劃法屬宏觀調控法的計劃法，計劃法由于是宏觀調控法的龍頭法，因而也是宏觀調控土地整理關系的首要保障。包括土地整理在內的土地利用關系由土地規劃法加以協調和指引，早已成為國際通例，有效調控土地整理活動，必須有完善的土地規劃法。日本、韓國在土地規劃編制中重視部門協調，專家審議和公眾參與，實行公示、聽證制度。這些程序制度使規劃法符合社會法的要求，值得借鑒。

(三)土地整理中生態保護之法律問題。

國內外土地整理的發展趨勢已由微觀的土地利用逐漸轉向宏觀的生態效應，土地整理的重點轉向以土地為核心的生態保護。我國土地整理雖時問較長，大多數地區土地整理的目標仍是擴大耕地數量，補償因非農建設占用的耕地，還未全面進入以提高農地永久持續生產能力、調整農地生態結構為主要目的的整理階段。很多地區的行政管理部門片面強調“短期”的“政績”，一些反映近期經濟效益的喜人的“正數增長”后面，掩蓋著長遠的生態效益方面的“負數增長”。生態目標脫離土地整理，不僅是認識原因，更主要是制度原因，宏觀調控法作為最直接的制度安排難辭其咎。

為了彌補《土地管理法》的上述缺欠，國家在制定土地利用總體規劃中都規定了具體的生態指標，以求土地整理規劃具體落實。但現實中土地整理規劃與土地利用總體規劃脫節。例如，在土地利用總體規劃中，都擬定了林地、牧草地、水域改良的指標，但土地整理很少涉及林地、牧草地、水域等。其原因在于土地整理規劃是縣、鄉兩級的實施規劃，立法對該類別、該層次規劃的要求粗糙，有關部門欠缺相關生態技術資源監督規劃的制定和實施。最后，生態環境的保護制度缺乏體系化考量。其一，生態環境指標沒有納入土地整理規范之中，并作為土地整理規劃方案確認和審批的依據;其二，土地整理過程沒有依法介入生態環境相容性評價;其三，對土地整理造成的生態環境損害沒有相應的恢復和經濟補償責任;其四，沒有提供社會公眾從生態環境的公法角度監督土地整理行為的制度機制。任何法律規范的存留和變革都是法律理念推動和重建的結果;法律規范作為法律體系的了因素是制度體系的一個鏈條，體系化思考是法學規范分析的基本方法。基此法理，解決土地整理與生態保護失調問題，不僅要關注土地整理活動所凸現的土地整理規范本身的顯性不足，而且要清除蘊含在我國自然資源法理、體系和宏觀調控制度中深層次的隱性障礙，從而達到完善土地整理制度乃至土地宏觀調控制度的目標。

中圖分類號：D920.4

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X(2015)12-0167-01