制度三癥：超生、沉睡、重疊

文_王慶德

制度三癥：超生、沉睡、重疊

文_王慶德

上萬個制度，能用的有多少？

制度是為決定人們的相互關系而設定的公開的限制性規范體系，包括如何分配權力和權利、權利與義務、利益與成本，是人們發生相互關系的指南。

一個國家應配以適度的制度數量，其密度應與社會的復雜程度及國家組織職能成正比。制度過疏，容易導致社會發展缺乏規則，運行無序；而制度過密，則會導致組織運行無所適從，效率缺失，效益遞減。

制度過密現象在古今各國發展中并不鮮見。錢穆有言，“中國的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一個制度出了毛病，再訂一個制度來防制它，于是有些卻變成了病上加病。”

習近平總書記更指出：“我們的制度不少，可以說基本形成”，但“制度不在多，而在于精，在于務實管用”。

回顧新中國成立以來的制度建設，主要在三個層面展開：一是法律體系建設。在憲法之下，目前我國已有法律243件，行政法規700多件，地方性法規8500多件，自治條例和單行條例800多件，總計約有一萬多件法律制度。

二是黨內法規體系建設。目前經過清理的中央級黨內法規有487件，省級已公布的黨內法規約300件。

三是軟法建設，即各級黨政機構發布的其他非法律規范性文件、司法部門發布的司法解釋、司法指導性文件及各種社會團體發布的規章制度，數量更為龐大。

客觀而言，我國的制度在推動改革、促進發展方面發揮了重要作用。但不可否認的是，在過去的改革實踐中，我國有些地區、部門由于在組織與職能之間做過多的制度設置，造成了一定程度的制度過密問題，不僅組織沒有效率，而且制度的作用也得不到發揮；不僅不能保證社會正常運轉，反而會造成社會秩序紊亂，問題主要表現在：

制度進場過易，造成制度“超生”。從國家治理來說，改革意味著從政策治國向制度治國轉變。目前，占到整個法律體系97%的行政法規和地方性法規基本上是改革開放30多年內建構起來的，如此大的制度數量與地方人大和政府法制部門的自身力量并不相稱，由此存在著有些制度建設是從部門或地方利益出發，未能全面反映客觀規律和群眾意愿，有的把關不嚴，立法不明確，有缺項，甚至與上位法沖突，體系不統一等問題，形成了很多無法落地的制度，法律效果大打折扣。

制度退場太難，造成制度“沉睡”。由于制度產生的速度過快，很多制度還沒來得及執行就被新的制度替代，而失效制度并沒有得到及時清理，造成了制度“沉睡”。另外，有些制度雖然仍有效力，但被長期擱置。原因在于制度一旦建立，就會被各種力量支撐起來，在時間的累積中逐步自我強化，形成了路徑依賴，造成利益固化，部門或地方之間爭權諉責，導致制度難以退場或退場代價高昂。最終造成制度間的齟齬甚至沖突、公共權力的無效運作，引發很多社會問題。

以制度貫徹制度，造成制度“重疊”。制度的力量來自于自身。但有些制度實際執行中，往往出現“法上加規”現象，以規代法，以規推法，有法不依，依規而行，結果導致在制度建設上疊床架屋，削弱了法律的權威性。另外，地方權力機關和地方政府在針對上位法制定實施辦法、細則、規定、條例時，有時并不是根據本地實際情況，而是要么照搬上級制度規定，要么橫向相互模仿，造成了一批“神肖酷似”的制度建設，除了名稱上的地域差異外，在規范和程序上并沒有明顯區別，不難推想其實際的法律效果如何。

以執行力倒逼“空轉”制度退場

十八大以來，中央十分重視制度建設問題，力抓制度清理工作，不僅通過科學立法完善已有法律體系，還全面清理新中國成立以來的黨內法規，同時還對各級政府規章、司法解釋等規范性文件進行大規模清理。在此基礎上，防止制度過密還要在以下幾個方面著眼。

嚴把制度準入關。制度作為普遍適用性的規則，其目的不是方便執法者，而是著眼于秩序的建立和人們對制度的認同遵守。據全國人大統計，我國大約80%的法律、90%的地方性法規和幾乎所有的行政法規都是由行政機關執行的。十八屆四中全會《決定》指出，“人民是依法治國的主體和力量源泉”。從人民意愿出發而不是從部門、地方出發是制度制定的關鍵。因此，應該加強立法協商，讓人民真正參與到制度設置中去，改變禁止性立法過多而授權性立法較少的現狀，嚴把制度入口，使制度建設與組織職責相對應，達到權力與責任、權利與義務、權力與權利之間的平衡。

增強制度執行性。制度的完備性與有效性是制度的兩面。習總書記指出：“現有制度都沒執行好，再搞新的制度，可以預言也會白搭。制定制度很重要，更重要的是抓落實，九分力氣要花在這上面。”因此，要從重視制度的完備性轉向提升制度的執行力，更多地從治理的角度考慮制度建設，把制度執行力作為考量制度建設的標準，以制度執行倒逼空轉制度退場，使制度能夠剛性運轉。

健全制度監督機制。用制度管好國家，首先要把制度管好。去除惡法、清理無效規范是提升制度監督能力的基本要求。這就需要加強人大對法律、行政法規、地方性法規的備案審查，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，健全完善備案審查機制，提高制度執行力和約束力，增強備案審查的實際效能，同時也要加強黨內法規備案制度建設和政府法制部門規章審核工作，使“沉睡”制度退場，讓現行制度長出牙齒，推動制度落實。(作者為山東省委黨校副教授)