依法規(guī)范草原征占用管理

依法規(guī)范草原征占用管理

按照《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》中提出的“嚴格自然生態(tài)空間征（占）用管理”要求，農業(yè)部草原監(jiān)理中心組成調研組，對草原征占用管理情況進行專題調研。

一、草原征占用管理工作成效顯著

各級草原監(jiān)理機構依法履職，嚴格按照《草原法》和《草原征占用審核審批管理辦法》的有關要求積極推進草原征占用管理工作，取得了顯著成效。

（一）項目審核審批日趨規(guī)范。近年來，草原征占用審核審批工作取得了突破性進展，依法辦理草原征占用審核行政許可逐年增多。截至2014年年底，內蒙古、甘肅等13個省區(qū)和新疆生產建設兵團審核審批征占用草原申請1570批次，涉及草原面積31248公頃。其中，農業(yè)部審核16批次，涉及草原面積6935公頃。2012—2014年全國累計征收草原植被恢復費2.62億元。

（二）制度建設日益完善。各級草原管理部門加大制度建設力度，嚴格規(guī)范草原征占用工作流程，并將審核審批工作納入當?shù)匦姓徟髲d統(tǒng)一辦理。山西、河北等13個省區(qū)陸續(xù)出臺了草原植被恢復費征收標準及管理辦法。黑龍江省探索建立了約談制度，對非法占用草原問題突出的地區(qū)政府主要領導進行約談，督促限期整改違法行為；甘肅省探索建立聽證會制度，聽取對非法占用草原受到行政處罰的企業(yè)的意見和建議，均取得了明顯成效。

（三）工作程序逐步理順。各級草原管理部門積極與相關部門溝通協(xié)調，著力理順草原征占用審核審批程序。在工作開展較好的省區(qū)，地方人民政府或農牧部門與國土部門聯(lián)合發(fā)文，明確要求項目建設或礦藏開采征占用草原未經(jīng)草原行政主管部門審核同意，國土部門不得辦理用地審批手續(xù)。吉林省、四川省阿壩州、黑龍江省大慶市等地積極與國土部門協(xié)調，參與建設項目使用草原預審工作，有效避免了事后審核的被動局面。

（四）執(zhí)法力度不斷增強。隨著《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》的出臺和依法治國的全面推進，各級草原監(jiān)理機構逐步轉變工作觀念，從以前不敢管、管不了，轉變?yōu)榉e極主動查處，依法嚴厲打擊非法占用草原行為。四川省各級草原監(jiān)理機構聯(lián)合執(zhí)法，對阿壩州劍科水電站等工程非法占用草原進行了依法查處。農業(yè)部草原監(jiān)理中心對臨策鐵路有限責任公司非法占用草原案件進行了督查，責令企業(yè)依法辦理有關草原征占用手續(xù)。

二、草原征占用管理工作存在的問題

（一）部分地方政府對依法開展草原征占用管理工作認識不夠。草原大多分布于邊疆落后地區(qū)，地方政府和當?shù)厝罕姲l(fā)展經(jīng)濟愿望強烈。為吸引各類建設項目盡快落地，部分地方政府往往以犧牲草原生態(tài)來換取地方經(jīng)濟利益，為相關投資企業(yè)提供各種便利服務，其中就包括允許企業(yè)不辦理草原征占用審核行政許可、隨意減免草原植被恢復費及干預草原監(jiān)理機構依法查處非法占用草原案件等。

（二）草原征占用管理制度與現(xiàn)行的土地征占用制度銜接不到位。由于缺乏建設項目征占用草原預審制度，目前受理的草原征占用申請都是在項目批準立項之后，致使草原征占用審核行政許可在一定程度上流于形式。此外，國土資源部每年編制全國土地利用年度計劃，征占用林地也實行年度定額管理，但草原利用年度計劃管理制度還沒有建立，導致草原基本處于“無限供給”狀態(tài)。

（三）對非法占用草原案件查處缺乏有效手段。各地在查處非法占用草原案件時，對企業(yè)拒不辦理征占用草原審核行政許可時，缺乏有效制裁措施，責令停工、將案件移送司法機關等執(zhí)行難度很大。一些違法案件往往采取繳納罰款、補辦手續(xù)處理，變相降低了相關責任人違法成本，導致非法占用草原案件屢禁不止、震懾效應有限。

（四）基層監(jiān)理人員業(yè)務能力亟須提高。調研中發(fā)現(xiàn)，有的地方草原監(jiān)理人員對草原征占用相關法律法規(guī)鉆研不夠、理解不深，甚至認為國家建設項目不需要辦理草原征占用審核審批手續(xù)或不知如何辦理。對征占用草原的管理主要集中在審核環(huán)節(jié)，缺乏事中和事后監(jiān)管。一些地方對非法占用草原案件查處還有畏難情緒，不愿查、不敢查、也不知如何查的現(xiàn)象也還存在。

三、對草原征占用管理工作中幾個問題的思考

（一）關于未辦理征占用草原審核行政許可的項目處理問題。針對《草原征占用審核審批管理辦法》實施以后，各地仍存在大量未辦理草原征占用審核行政許可的建設項目，建議以草原司法解釋出臺時間為節(jié)點進行分類處理。草原司法解釋出臺前的，應以先行政處罰再依法辦理草原征占用審核行政許可為主要解決辦法；草原司法解釋出臺后的，對性質惡劣、破壞草原生態(tài)嚴重的建設項目負責人應移交司法機關依法處理；對其他建設項目在行政處罰、補交草原植被恢復費后，依法辦理草原征占用審核行政許可。

（二）關于設施農業(yè)征占用草原管理問題。近年來，占用草原發(fā)展規(guī)?；i養(yǎng)殖或其他設施農業(yè)的項目數(shù)量逐年上升。但在征占用草原手續(xù)的規(guī)定上，國土資源部、農業(yè)部下發(fā)的《關于進一步支持設施農業(yè)健康發(fā)展的通知》與《草原法》和《草原征占用審核審批管理辦法》有明顯沖突，致使基層草原管理部門無所適從。鑒于草原在國家主體功能區(qū)規(guī)劃中大都被列為禁止開發(fā)區(qū)域或限制開發(fā)區(qū)域，建議研究制訂在草原上建設設施農業(yè)準入事項，嚴格規(guī)范引導工商資本依法有序使用草原發(fā)展畜牧業(yè)生產或其他設施農業(yè)。

（三）關于臨時占用草原管理問題。一是旅游占用草原的問題。目前，牧民在草原上搭建簡易設施開展旅游接待的數(shù)量增加很快，但牧民難以按照《草原征占用審核審批管理辦法》規(guī)定提供草原植被恢復方案，致使規(guī)范管理難以落實。二是臨時占用草原期限的問題?！恫菰ā芬?guī)定“臨時占用草原的期限不得超過二年”，但部分工程建設項目涉嫌以臨時占用為名行永久使用之實。建議根據(jù)旅游占用草原的主體、面積等進行分類，按類型提交不同的材料；對臨時占用草原期滿兩年的及時清理，督促用地單位或個人恢復草原植被；仍需占用的應重新辦理占地審核手續(xù)。

四、進一步加強草原征占用管理工作的措施建議

當前，草原征占用管理工作處于向依法規(guī)范管理過渡階段，下一步工作重點是進一步推進實現(xiàn)規(guī)范管理，一方面依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)章，抓好依法依規(guī)管理工作，另一方面要進一步完善制度，加強對草原征占用審核審批的監(jiān)管，嚴格控制草原非牧使用。

（一）建立健全管理制度。一是建立預審制度。在《草原法》中增設草原行政主管部門對建設項目用地有關事項進行預審的規(guī)定，從源頭上控制濫征亂占草原行為。二是建立定額管理制度。力爭在“十三五”期間，建立全國草原征占用定額管理制度，嚴格保護和節(jié)約集約使用草原。三是健全保障制度體系。以生態(tài)紅線、自然資源用途管制、自然資源資產離任審計、生態(tài)環(huán)境損害賠償和責任追究等重大制度實施為契機，加快建立健全源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲、責任追究的草原征占用管理制度體系。

（二）規(guī)范草原征占用管理。一是要組織開展“草原生態(tài)空間征占用管理專項推進行動”。對于未開展草原征占用工作的地區(qū)，要盡快督促辦理一起征占用草原申請，打開工作局面，實現(xiàn)“零突破”。二是要加強草原植被恢復費使用管理。建議每年聯(lián)合財政、價格和審計部門對各地草原植被恢復費征收使用情況進行抽查，涉嫌違紀違法的依法處理，確保草原植被恢復費規(guī)范使用。

（三）加大草原執(zhí)法力度。一是要開展清理整頓。大量的工程建設項目或礦藏開采征占用草原已是既成事實，建議摸底排查非法占用草原的基本情況，由農業(yè)部組織進行清理整頓。二是要建立重大案件掛牌督辦制度。建議農業(yè)部對重大的、典型的征占用草原違法案件進行掛牌督辦，形成強大的警示效應，切實提高草原執(zhí)法的權威性。

（四）繼續(xù)加強宣傳培訓。一要進一步加強對政府部門和企業(yè)的宣傳，強化各級黨政領導干部和企業(yè)對草原生態(tài)環(huán)境和資源保護的職責意識，為基層開展草原征占用工作爭取更多的理解和支持。二要加大草原執(zhí)法培訓力度，切實提高各級草原執(zhí)法人員依法保護草原的政策水平和行政執(zhí)法能力。同時要強化基層草原執(zhí)法人員的責任意識和擔當精神，促進草原征占用管理水平提升。（調研組成員：周應華、李兵、李志強、張志如、李曉毓、韓豐澤、陶偉國）