“十三五”時期面臨五大結(jié)構(gòu)性問題挑戰(zhàn)

文/顧 嚴

習近平總書記今年在華東7省市黨委主要負責同志座談會上，提出我國“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的十大目標要求。其中，作為經(jīng)濟發(fā)展出發(fā)點和落腳點的保障——改善民生，是一個重要方面。公共服務的改革發(fā)展，是兜底民生保障的基本載體，也是民生可持續(xù)發(fā)展的基礎性工程。

“十三五”時期公共服務的外部環(huán)境

從“十三五”時期公共服務的外部環(huán)境及其自身特點來看，公共服務已經(jīng)到了必須調(diào)整結(jié)構(gòu)才能進一步提高供給效率和改善服務效果的階段，迫切需要解決公共服務存在的結(jié)構(gòu)性問題，以實現(xiàn)全面小康的社會建設目標。

經(jīng)濟、社會、人口、資源環(huán)境和科技領(lǐng)域的新變化，構(gòu)成了未來5年公共服務改革發(fā)展的外部環(huán)境。

經(jīng)濟進入新常態(tài)。潛在經(jīng)濟增長率與“十二五”時期相比將出現(xiàn)較為明顯的下降，財政收入的增長很可能出現(xiàn)更大幅度的放緩。在此條件下，進一步加大財政投入來支持公共服務發(fā)展的力度相對趨弱，公共服務迫切需要依靠結(jié)構(gòu)調(diào)整來提高效率。

社會呈現(xiàn)新特征。隨著收入水平從中高收入向高收入邁進，社會需求的多元化、多樣化、多層次趨勢更加明顯。僅僅增加資源投入、擴大供給規(guī)模，不一定能帶來服務效果尤其是主觀滿意度的直接提升。提高公共服務的針對性，調(diào)整服務的供給結(jié)構(gòu)以匹配新的需求，是更加重要的任務。

人口形成新結(jié)構(gòu)。“十三五”時期，社會總撫養(yǎng)比將達到50%左右，城鎮(zhèn)化率將達到甚至超過60%。人口撫養(yǎng)的負擔空前加劇，城市內(nèi)部新的二元結(jié)構(gòu)空前凸顯。這就需要公共服務調(diào)整人群結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)以及供給方式，以適應老齡社會和城市社會的新要求。

資源環(huán)境新瓶頸。自然資源和生態(tài)環(huán)境的承載力面臨更大的考驗，尤其是人們心理上的承載力將逼近極限。盡管公共服務并不屬于“兩高一資”（高耗能、高污染、資源性）的行業(yè)，但也需要通過轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化資源配置、提高供給效率，以最大限度地降低資源環(huán)境損耗。

科技孕育新突破。從近一段時期的研發(fā)情況看，基礎科學、生態(tài)環(huán)境、能源資源、空天海洋、先進制造、生命科學、信息技術(shù)、新材料等領(lǐng)域正在醞釀重大的進展。未來5年，如果一些適用技術(shù)能夠被應用到公共服務領(lǐng)域，將顯著提高公共服務的效率和效果。

“十三五”時期公共服務自身的狀況

一方面，公共服務的績效提升面臨“瓶頸期”，大幅的投入并不一定能夠帶來績效指標的明顯提升。公共服務的發(fā)展與GDP的增長高度相關(guān)，隨著經(jīng)濟增長的放緩，公共服務的發(fā)展速度會趨緩。公共服務作為一種消費，存在“棘輪效應”，一般需要持續(xù)提升水平才能使服務對象的滿意度提升。發(fā)展放緩引致的邊際成果萎縮，容易導致主客觀評價指標的提高出現(xiàn)瓶頸。從現(xiàn)有衡量公共服務績效的指標看，無論是客觀指標所揭示的服務水平，還是主觀指標所揭示的滿意度，都開始呈現(xiàn)出提升乏力的態(tài)勢。由此判斷，公共服務單靠增加投入和擴大供給，已經(jīng)難以實現(xiàn)持續(xù)較快的發(fā)展。

另一方面，全面小康中社會領(lǐng)域目標的實現(xiàn)，主要取決于公共服務結(jié)構(gòu)性問題的解決。“十三五”時期是全面建成小康社會的戰(zhàn)略決勝階段，在此階段，公共服務的改革發(fā)展理應與全面小康目標緊密銜接。黨的十八大關(guān)于全面建成更高水平的小康社會目標中，社會領(lǐng)域的任務有：“人民生活水平全面提高。基本公共服務均等化總體實現(xiàn)。全民受教育程度和創(chuàng)新人才培養(yǎng)水平明顯提高，進入人才強國和人力資源強國行列，教育現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。就業(yè)更加充分。收入分配差距縮小，中等收入群體持續(xù)擴大，扶貧對象大幅減少。社會保障全民覆蓋，人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，住房保障體系基本形成，社會和諧穩(wěn)定”。按照近幾年這些任務的進展情況，結(jié)合未來5年的階段性特征，預計可能會導致目標完成任務艱巨：一是結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾更加突出；二是相對貧困問題更加顯性化；三是城市新二元對立更加直接；四是橄欖型社會形成更加困難。這些都是結(jié)構(gòu)性的問題，需要通過調(diào)整公共服務的結(jié)構(gòu)來加快解決。

“十三五”時期面臨五大結(jié)構(gòu)性問題挑戰(zhàn)

基于上述分析判斷，“十三五”時期的公共服務改革發(fā)展，重點需要應對城鄉(xiāng)、地區(qū)、人群、行業(yè)領(lǐng)域、供給主體等五大結(jié)構(gòu)性問題的挑戰(zhàn)。

一是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。在“十二五”頒布實施首部國家基本公共服務體系五年規(guī)劃的基礎上，基本公共服務已經(jīng)初步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋。盡管如此，廣大農(nóng)村地區(qū)的服務水平與城鎮(zhèn)相比，仍有較大差距。尤其是，當前以行政村為單元的全覆蓋，在自然村較為分散的農(nóng)村地區(qū)，如山區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)等，尚不能很好解決公共服務的可及性問題，服務到了行政村卻進不了自然村、到了村口卻進不了家門口的“最后一公里”問題越發(fā)凸顯。

二是地區(qū)結(jié)構(gòu)。在城鎮(zhèn)化的大背景下，勞動力和人口等公共服務的對象在向東部地區(qū)、城鎮(zhèn)特別是大城市流動，但公共服務資源的配置依然在向中西部地區(qū)和農(nóng)村傾斜，一方面新市民不能平等地享有流入地的公共服務，另一方面流出地則出現(xiàn)了服務設施等資源的閑置浪費甚至是廢棄。

三是人群結(jié)構(gòu)。當前以常住人口為政策錨定人群的公共服務體系，存在著政策盲區(qū)，比如暫住人口，又如實際常住但不進行登記的人口，不能順暢地享有所在地的公共服務。機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老、醫(yī)療及福利體系，與公共服務體系尚未實質(zhì)性并軌，一些基層單位和條件艱苦的地區(qū)，客觀上存在“真空地帶”，職工實際上無法享受到或者只能低水平享受到公共服務。

四是行業(yè)領(lǐng)域結(jié)構(gòu)。一些對城鄉(xiāng)居民基本的生存權(quán)保障、發(fā)展權(quán)維護至關(guān)重要的領(lǐng)域，還沒有納入基本公共服務的范疇，或者沒有按照基本公共服務的要求進行改革和管理，導致實際的服務效果較差，影響到公共服務的整體績效。其中，公共安全、兒童福利、學前教育和高中教育等，迫切需要納入公共服務體系。

五是供給主體結(jié)構(gòu)。政府、企業(yè)、社會組織作為公共服務的提供主體，各自的比較優(yōu)勢沒有完全發(fā)揮出來，通力協(xié)作的合作平臺也不完善，公共服務的供給方式依然較為落后，與新的形勢不相適應，制約服務效率和效果的提高。

鑒于此，把結(jié)構(gòu)調(diào)整作為“十三五”時期公共服務改革發(fā)展的主線，著力優(yōu)化公共服務的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、人群結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)和主體結(jié)構(gòu)，切實轉(zhuǎn)變公共服務的發(fā)展方式，向結(jié)構(gòu)調(diào)整要效率要滿意度。其中，基本公共服務在農(nóng)村的可及性提升、與人口分布的匹配度提高、對盲點人群的加快覆蓋、行業(yè)領(lǐng)域之間的均衡發(fā)展、供給主體的高效合作，應作為重點問題予以謀劃推進。在“十三五”的國家級公共服務規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃中，可以考慮將公共安全與社會穩(wěn)定、適度普惠的兒童福利、學前教育和高中教育等內(nèi)容納入，把按照一定人口規(guī)模配備的公安警力、面向事實無人照料兒童和困境兒童等提供的福利政策、部分補貼的學前教育和完全免費的高中教育，作為公共產(chǎn)品向全社會提供。通過結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，促進公共服務的體系完善和水平提升，進而更好地保障和改善民生。