滔滔濁世，誰主沉浮
——論中國政治體制改革歷程與未來

陳方園

上海交通大學政治與國際關系學院

滔滔濁世，誰主沉浮
——論中國政治體制改革歷程與未來

陳方園

上海交通大學政治與國際關系學院

在中國十年一次的最高權力交接之際，兩位著名的分析人員李成和裴敏欣應邀對政治體制改革的時機發表了自己的看法。李成認為改革是可能的并且持謹慎樂觀態度，而裴敏欣則持懷疑態度，認為改革的時機有待時日。本文將結合兩人的觀點，簡要梳理回顧毛時代以來中國政治體制改革路線的特點，即以制度化、法制化、基層民主和黨內民主為主要路徑的改革歷程；改革是有必要的，新一代領導人獨特的成長經歷和教育背景會對改革產生一些不同的影響，然而中國的改革一直是分解式、漸進式的，未來也將繼續延續這個模式。

一、制度與民主--毛時代以來政治體制改革的核心

1.制度：從官僚之風盛行到政府職能轉變，從克里斯瑪型的人治到依法治國

我們將視線拉回到19世紀中后期，那時的中國仍然處于最后一個帝制時代，清朝統治者的軟弱無能、深入骨髓的腐敗以及面對西方沖擊下各種無力的傳統制度使得這個帝國不可避免的走向衰敗，中國兩千年來第一次面對著不愿意遵從儒家社會秩序而又強大到無法抵御的外部勢力1，他的落日余輝已經不能澤被百姓：清朝崩潰了。

在1912年溥儀退位后到1949年，中國共產黨經歷了激烈的、同時也是艱苦卓絕的斗爭后，終于成了新中國。在國家機器的運作初期，我們或多或少承襲了一些舊制度的殘余：官僚主義，意為崇尚當官做老爺思想而不認真履行公職的處事原則或理念，表現為高高在上脫離群眾、機構冗雜人浮于事、辦事拖拉毫無效率，概括起來就是對權力的過度崇拜，唯上位是從而對民眾的回應性較差，這一問題直到鄧小平818講話后才逐漸有所改善。

領導干部終身制的廢除是改正官僚主義之風過程中不得不提的一個重要環節，眾所周知，在過去，領導干部終身任職雖沒有明文規定但確實存在，這導致干部隊伍只進不出，嚴重影響了后續發展，鄧小平復出后，大力推進領導干部終身制的廢除，1982年2月，中共中央和國務院建立了老干部離退休制度，實現了新老干部的有序交接，改變了人們對于領導職務的看法，政府職能從掌控走向了管理的第一步。

馬克思韋伯曾經提出三種理想的政權合法性類型：基于個人魅力的克里斯瑪型、基于風俗、信仰等的傳統型以及基于理性、法律的法理型權威。建國初期，毛澤東憑借其超凡的個人魅力在政策的決定和實施中產生著不可估量的重要作用，經過動蕩的十年文革時期迎來改革開放之際，我國第二、第三代領導人認識到建立社會主義法制國家的重要性，1997年中共“十五大”提出了“依法治國”的口號，逐步走向以法制建設為核心的社會主義建設道路，到目前為止，憲法已將所有社會行為的主體包括政黨行為納入了法律的范圍2。

2.民主：基層民主、黨內民主和協商民主

近些年來，公推公選和公推直選已經不再是新鮮的名詞，相反，他們實實在在的發生著：在中國廣大的農村地區，基層的民主自治已經成為了這個群體重要的利益表達和訴求方式，盡管在農村地區的選舉不可避免的會受到諸如士族大家、傳統習俗以及更加赤裸的賄選的負面影響，但這畢竟走出了一大步，原本，除了朝代更迭時的起義，中國的農民是更習慣于聽從中央發號施令，等待自上而下的權力建構模式的，而現在，政府鼓勵由他們自己承擔基層治理的功能3，參與到社會治理中來。

黨內民主在毛澤東時代似乎并沒有立足之地：每次有重大決策前，毛都會舉行小型的座談會或以類似形式召開，具有代表性的則屬最高國務會議，決策范圍僅限于一些常委。同時，黨的全國代表大會和中央委員在任期內召開期中全體會議毫無規律可言，基本上處于隨機的狀態。在改革開放之后，全國的黨代會和中央全會召開的較有規律，黨代會基本上做到5年一次。

而在這里提出協商民主是因為，十八大正式確立了“社會主義協商民主制度”，也許我們可以認為這是在釋放某種改革的信號。協商民主是來自西方的翻譯，是兩次選舉間隔時間中政策過程的公民參與，是對選舉民主的補充，出于這種實際的需要而提出的協商民主，是平等的政治共同體的對話。這個名詞最早在我國出現于1991年江澤民的講話中，后來，胡錦濤又重復了一次，由此協商民主進入了我們的視野。現在，中央如果想要地方認可并執行某項政策通常實行的辦法是：先小范圍傳播，然后消息范圍逐漸擴大，直到民眾普遍認可再出面出臺政策，如果不認同，就一直反復，直到達到預期效果。

我們現在走的是一黨執政、多元化發展的路徑，情況十分復雜，不同的地區、部門，協商的機制和順序是不同的，協商民主的議程設置應該關注經濟社會發展的重要問題和涉及群眾切身利益的實際問題。

二、新時代背景下改革的必要性與重要性

在討論改革是否會發生前，我們提出了這樣一個問題，在中國，政治體制改革意味著什么，為何現在如此重要？

裴敏欣認為，中國的政治體制改革不僅僅是行政上的修補，這不能解決現在情形下的任何問題。重組官僚機構或者建立另一個反貪腐的機構又或者是說一些新的標語并不能重塑在現行系統下公眾對于廉正、誠實的信心。

裴敏欣提到，改革是必須的，并且這個需求十分巨大，因為現在的政府缺乏公信力，他們是靠鎮壓在維持著權力。在十八大期間，刀具禁止出售，這其實是不自信的表現。社會壓力現在十分巨大，已經上升到了迫使政府去實施真正的改革而不僅僅是給民眾一些空頭支票。

那么，有哪些可能的因素會阻礙改革的發生？

第一，有改革的需求未必就意味著改革一定會發生。可以看到，不僅僅是在中國，在許多威權主義國家同樣存在著改革的需要，然而由于種種原因，這并沒有發生；即使在中國，不說政治體制改革，光光看經濟改革：隨著人力資本、技術與個人決策能力對于經濟發展的重要性逐漸提升，威權政體的優勢正在逐漸喪失4，因此經濟市場才會逐漸放開，我們花了那么久才走了這些路，小心謹慎是十分必要的。

第二，政治體制改革不是在真空中發生的，他必須首先發生在知識分子這一階層。當觀察知識分子的言行舉止時，就不難發現他們并沒有真的反對威權統治作為政治生存的形態。

第三，觀察現有領導人的陣容，所有有可能會讓現有政治體制改變的領導人的權力都被微妙的制衡著。基于此，現在談改革就會發生有些言之過早。

李成的觀點是這樣的：政治體制改革意味著中國的領導權力會向競爭、監督以及法律規則開放，某種程度上這是一種民主的轉變，雖然他們可能會強調這是黨內民主。

結合李成在采訪中的內容，可以認為新一代的領導人至少會推進一些基礎性的政治體制改革，原因有如下幾點：

第一，改革不是一種選擇，而是必須。

薄熙來案揭露了中國政治體系中根本性的缺陷。腐敗已經徹底失去了控制，沒有任何道德底線，中共新一代領導人急需樹立新的形象，挽回公眾的信心。在過去的幾代領導人中，每一任的上臺總是伴隨著一項新的項目：以鄧小平為首的第二代領導人將中國從毛時代文化大革命的錯誤中解放出來，確實的改變了中國歷史；江澤民用他的“三個代表”思想徹底改變了中共的組成；胡錦濤則提出了“和諧社會”，將著眼點放在社會民生問題上。現在，人們則把目光放到了新任的習李二人身上。

第二，政治體制改革上的瓶頸導致了經濟上的滯長。

沒有政治體制改革，中國就不可能從出口導向型的經濟轉向以創新為驅動，國內消費拉動經濟增長的類型。因為這些需要政治開放。

在計劃經濟下，越來越多的權力集中在中央的部委，造成了中央和地方之間的矛盾，地方失去了發展的動力，這就導致了毛澤東的激進分權，把中央企業統統分解到各地方去5。當我們歷數央地關系的恩怨情仇時，李瑞環的說法還歷歷在目：一收就死、一死就放、一放就亂、一收就收，這一死循環到現在仍然在尋求一個解決辦法

第三，這確實是領導人的領悟。盡管政治體制改革是危險的，但他們希望站在歷史正確的一邊。

三、路在何方----新任領導人對改革的影響和未來的選擇

那么，我們不禁要問，中國第五代領導人的性格如何，習近平和李克強是改革者嗎？

裴敏欣提出，在新一代的領導人中，有些受到了文化大革命的巨大沖擊和影響而有些則沒有，想要知道文化大革命究竟有沒有左右他們的意識形態形成過程，就要觀察他們在主持地方行政時究竟做了什么。

其次，退位領導人仍然具有不可忽視的政治影響力，他們對于改革的反對態度也使得這一進程一再延后。

李成則有些不同的看法。首先，在中共中央政治局中，習和李是非常特殊的一代-----他們是文化大革命的一代人，在他們入學的年代，中國的教育體系十分自由，兼容并包百花齊放。并且，兩位領導人都有法學教育的背景。接著，我們可以注意到在臺灣也有類似的情況出現。技術專家逐漸被有法律背景的新一代領導人取代。最后，領導人陣容被小心的平衡這一事實不容否認。然而這種平衡的格局事實上是加強了改革的趨勢而非弱化。同時，李成還指出中國領導人表現出了更加關注法制的傾向，即使是被認為是保守派領導人，近期也提出中國應該加強司法公正的說法。

一言以蔽之，現在確實有一些鼓舞人心的信號出現，但與此同時改革不是一件容易的事。一個國家要完成向立憲主義的過渡需要許多年甚至數十年的努力。

古語有云，己之昏昏，如何使人昭昭，我們并不是站在迷宮的十字路口四顧茫茫，而是有清晰的大方向：改革一定會發生并且持續向深水區前進。筆者所不愿見到的是未來中國的歷史還是資中筠所說的：100多年過去了，上面還是慈禧（指現有政治體制中的精英），下面還是義和團（指代民眾）。

當然，國家治理需要剛柔相濟，改革也并非一蹴而就，有阻力也會有動力，不同于蘇東國家從政治體制改革起步就是“大爆炸”式的全面綜合改革，深受儒家文化浸潤的中國領導人顯然采取了中庸而漸進的方式來引導中國的發展，并且過去的歷史經驗也向我們表明，制度化的體制改革方向是可取的，也能夠協調政治參與和政治制度化之間的張力。筆者相信，未來的政治體制改革會有更顯著的進步，但絕不可能是休克療法型的狂飆突進，而是春風化雨式的柔性改革。

注釋

1[美]李侃如著，趙國成，趙梅譯.治理中國：從革命到改革[M]，中國社會科學出版社，2010版，29頁

2王邦佐.中國政治體制改革的成就和發展[J]，政治學研究，2003，2：20-24

3林尚立.基層民主：國家建構民主的中國實踐[J].江蘇行政學院學報，2011，4：80-88+102

4[美]彼得林德特著，雷 譯.民主制度如何影響經濟發展[J].國外理論動態，2012，12：23-32

5鄭永年.中國改革的模式及其未來[J].復旦政治學評論，2011，00：70-86