兩稅法對中國古代官僚政治的影響

朱武飛

海南大學政治與公共管理學院

兩稅法對中國古代官僚政治的影響

朱武飛

海南大學政治與公共管理學院

秦朝以來中國建立了兩千多年的專制統治，與專制統治相配合的是官僚政治。官僚政治集團作為君主集權與專制工具的同時，還具有自主性，這種自主性與帝王的利益既有統一的一面，也有對立的一面，兩者的矛盾貫穿于官僚政治的始終。唐中期的兩稅法就是帝王與官僚階層矛盾的產物，它有力的平衡了兩者之間的矛盾，緩解了統治集團內部的緊張關系，推動了古代官僚政治的發展。

兩稅法；官僚政治；官僚階層

一、中國封建官僚政治的內在矛盾

“一切官僚政治都是當作專制政體的配合物而產生的”1，專制皇帝要專斷獨權，僅憑一己之力，事必躬親，是不可能的，需要借助其他人的力量，通過設立機構、設置官職，任免官僚，來“一統天下”，官僚是皇帝借以專制的工具。但是，官僚作為皇帝專權的工具出現以后，就有其獨立自主性，他們之間是對立統一的。官僚除了對皇權的依附性以外，還有其自主性。一方面，官僚與皇帝同為統治階層，他們掌握權力，行使管理職能，一道統治百姓，共同維護封建專制統治，兩者有共同的利益；另一方面，官僚的利益并不與皇家的利益完全一致，官僚有其個人利益，家族利益，集團利益，而這些利益是會與皇家的利益相沖突的。所以，“官僚政治是皇權政治所派生的，它是皇權政治的附屬物，又是皇權政治的對立物”2。“從理論上講，官僚政治作為皇權政治的工具分化出來之后，便成為一個相對獨立體。在其運行過程中，兩者都無法克服自己的慣性。圍繞皇權轉動的官僚政治不可避免地會出現離心力，而皇權政治又總是不斷加強離心力。這樣，皇權政治的向心力與官僚政治的離心力之間就是一種永恒的、不可克服的矛盾。”3當官僚集團的離心力達到一定程度，就會直接威脅到皇權，甚至取而代之，如王莽篡漢，曹操弄權，司馬炎篡奪曹魏政權等，皇帝與官僚集團的政治、經濟、軍事的權力劃分一直是封建統治者最重視的問題，官僚體制內部政治、經濟權力的分配關乎整個官僚階層內部的穩定和整個封建王朝的統治安危。

二、兩稅法——官僚政治內在矛盾的產物

官僚政治的內在矛盾貫穿于官僚政治的始終，官僚內部政治、經濟權力的分配是統治者面臨的頭號問題。由于“中國專制官僚政治上的帝王支配權歸根結底是建立在全社會基本生產手段——土地的全面控制上，是建立在由那種基本生產手段的控制所勒取的農業剩余勞動或其勞動生產物的占有上”4，因此，官僚體系內部政治權力的分配歸根結底是經濟權力的分配，是最大地主與他的附屬官僚對于土地、勞動力的爭奪問題。而兩稅法的產生就是兩者間爭奪過程產生出來的新制度，借以來平衡兩者緊張關系的有力杠桿。

1、兩稅法產生的背景

（1）經濟上，是均田制的破壞和租庸調制的失敗

唐初實行均田制，規定：丁男每人受田一百畝，其中八十畝口分田，二十畝為永業田，老男篤疾廢疾四十畝，寡妻妾三十畝。口分田戶主死后，由國家收回，重新分配，永業田則可以傳給子孫繼續耕種。與此相適應的賦稅制度是租庸調制，規定：“凡授田者，丁歲輸粟二石，稻三解，謂之租。丁隨所出，歲輸絹二匹，絞二丈，布加五之一，綿三兩，麻三斤，非蠶鄉則輸銀十四兩謂之調。用人之力，歲二十日，閏加二日。不役者日為絹三尺謂之庸。”5

由于均田制給予王宮貴族、地主和官員占有土地的特權，而且朝廷所分發的土地也僅限于自身占有的荒地，朝廷所占有的大量屯田、營田等都沒有用來重新分配，這使得均田制實施的不夠徹底。同時，唐中期客觀上允許土地買賣，土地兼并嚴重，被集中于王公、貴族、豪強、官僚、地主之手，國家動亂，農民逃亡，成為地主豪強的“私屬”，政府所控人口，迅速減少。以丁身為本的租庸調制式建立在均田制和戶籍制度上的人口數量為基礎的，唐中期均田制失敗，在籍人數減少，租庸調制已經滿足不了唐朝的賦稅開支了。再按過去以人丁為本的賦役制度征稅，國庫只能日益空虛。這樣把過去租庸調制的重稅人稅戶轉變為重稅產稅地便成為當務之急，兩稅法此時應運而生。

（2）政治上，是中央與地方的矛盾加劇

“安史之亂”以后，由于唐廷內部斗爭和吐蕃侵逼京西，唐廷對藩鎮采取姑息政策，出現了藩鎮割據的局面。各地藩鎮借機擴張勢力。在租庸調被破壞的情況下隨意征稅，王賦不入和稅權落在地方，朝廷迫切需要加強自己的財權。

不論是經濟上均田制和租庸調制的破壞，還是政治上中央與地方矛盾的加劇，深層次的原因都是官僚階層的自主利益的擴張，土地、勞動力被地主、貴族、官僚爭奪過多，賦稅被地方政權奪走，使最大地主的利益受損，威脅到皇帝的集權與專制。為平衡這一矛盾，統治者不得不進行改革。

2、兩稅法的主要內容

建中元年初，德宗遣黜陟使11人分巡天下時下詔，則較系統地說明了兩稅法內容：“戶無主客，以見居為簿，人無丁中，以貧富為差。行商者，在所郡縣稅三十之一。居人之稅，夏秋兩征之，各有不便者三之。余征賦悉罷，而丁額不廢。其田畝之稅，率以大歷十四年墾數為準。征夏稅無過六月，秋稅無過十一月。違者，進退長吏。令黜陟使各量風土所宜、人戶多少均之，定其賦，尚書度支總統焉”。

兩稅法的主要內容即為：1、取消除戶稅和地稅之外的租庸調及各項雜役的征收，“凡百役之費，一錢之斂”；2、實行量出制入的財政預算政策，政府先預算開支確定賦稅總額，再將稅額分配到各個地區；3、納稅人為本地所有居住的人，“戶無主客，以見居為簿”，不分本地人還是外來戶，都要納稅，即使是沒有固定住所的商人也要繳納三十分之一的稅收；4、依據財產的多寡劃分戶等高低，按貧富繳納戶稅；5、地稅按田畝的多少為依據，納稅的土地以大歷十四年的墾田數為準；6、戶稅和地稅，分為夏、秋兩季征收，夏季以當年六月為納稅的最終期限，秋稅以當年十一月為納稅的最終期限。

其主要原則是不再以人丁為宗征收租、庸、調，而是按財富等級征收財產稅和按田地多寡來征收地稅，改變征稅對象，由以人丁為主轉向以財產、土地為主。具體操作方式為1、將建中以前正稅、雜稅及雜徭合并為一個總額，即所謂“兩稅元額”。2、將這個元額攤派到每戶，分別按墾田面積和戶等高下攤分。以后各州、縣的元額都不準減少。3、每年分夏、秋兩次征收，因此被稱為兩稅。4、無固定居處的商人，所在州縣依照其收入的1/30征稅。5、租、庸、雜徭悉省，但丁額不廢。

3、兩稅法的主要特征

（1）舍丁稅地

唐前期實行租庸調制，是承以往“以丁身為本”的賦稅制度，有丁就有田，有丁有田就自然有家，“租庸調項目分明，有田始有租，有身始有庸，有家始有庸”。而兩稅法是以資產和田畝來征收戶稅和地稅。地稅，根據田畝多寡為依據，田產多者多征稅，田產少者少納稅。戶稅，以依據資產來征稅，然資產與土地聯系緊密，封建時代是土地經濟，土地是收入的主要來源，“地主占有的土地或樹林越多，積聚的其他資產也就越多，所以，實際上，戶稅只是依據土地征稅的變象”。無論“地稅”或“戶稅”都說明土地開始成為封建國家征收賦稅的對象，“舍丁稅地”的稅收原則自“兩稅法”始。

（2）簡化稅目

“戶、地稅在兩稅法實施前已成為事實上的國家‘國家正供’”，兩稅法實際上是把戶稅和地稅作為兩稅的基礎，再把法定的“正供”租庸調附加進去。戶稅和地稅過去是地方政權的非法斂賦，而現在將所有賦稅和役費并于“戶稅和地稅”，納入中央的控制范圍。戶稅和地稅之外，不允許再行征稅，堵住了地方政權私開財源的渠道，加強了中央的經濟集權。

（3）量出為入

唐前期繼承著自古以來歷朝歷代的國家預算傳統，“量其如而出”，而兩稅法從根本上否定了“量其入而出”的原則，把“量入以制入”原則作為賦稅制度的出發點。政府先預算國家的總開支，再分攤到各個地區。“其田畝之稅，率以大歷十四年墾數為準”，即以大歷十四年的地畝數為準來征收地稅，把這一年全國和各州縣所有的地畝匯總，以這一總數為基礎來確立各州各縣每年應征地稅的數額。因為量入為出，地稅以大歷十四年為準，所以征收的總額固定不變，不以戶數或者土地的增減而變化，當戶數和地畝數發生變化時，為保證總額不變，稅額，稅率也就不能加以固定。

三、兩稅法對中國官僚政治的杠桿作用

1、加強了中央集權，尤其是經濟的集權

首先簡化了稅制，將各種復雜的稅種歸于統一，納入中央統一控制，兩稅以外，地方不能再行攤派，也就變相剝奪了地方的非法斂財的權力，將所有征稅的權力都集中到了中央。同時，簡化稅制，并且集中納稅期限，大大節約了賦稅的征納成本，提高了國家的稅制效率。其次，擴大了稅源，兩稅法實施以前，唐朝的貴族官僚以及封建大地主等，可以憑借自己的特權獲得稅收的減免。兩稅法以資產為宗，實行資產多者多納稅，資產少者少納稅的制度，所有有資產的人都必須納稅，取消了官僚、地主的特權，不分主戶和客戶，即使無固定居所的商人也要納稅，擴寬了稅源，大大增加了中央的財政收入。“兩稅法實行之初，成效是頗為顯著的戶數從代宗廣德二年的二百九十三萬多戶增為三百八十多萬戶。歲斂錢三千余萬貫，稅米、麥一千六百余萬石”。于是“人不土斷而地著，賦不加斂而增入，輕重之權，始歸于朝廷”。再次，以“量出為入”的原則作為財政預算的依據，一方面是使國家的賦稅既有定額，能夠一定程度上有效限制地方政權的任意橫征暴斂；另一方面是，由于沒有固定的稅額和稅率，中央可根據國家或是皇帝個人需要隨時“量事取資”，使中央在經濟上愈加集權。

2、滿足了官僚地主的部分利益

兩稅法的實施表示國家不再與官僚地主爭奪土地和人口，滿足了官僚、地主的部分利益。唐朝中期以前的歷朝歷代，都對土地買賣有嚴格的禁止性規定。因為以丁身為本的賦稅制度需要足夠多擁有田產的在籍戶數。唐開元二十五年令就已經規定：“諸庶人有身死家貧無以供葬者，聽賣永業田，即流移者亦如之；樂遷就寬鄉者，并聽賣口分；；賣充住宅、邸店、碾礎者，雖非樂遷，亦聽私賣。”唐前期雖然存在對土地交易的禁止性規定，但是法律仍舊允許在特殊條件下和特殊身份下出賣口分田和永業田，而且這種限制逐漸放松，“官僚貴族借勢凌人，通過借荒、置牧、包佃等方式，巧取豪奪，強占天地”，很多農民的田地被地主豪強和官僚貴族兼并了，均田制不斷遭到破壞，德宗遂采納楊炎的建議，實施兩稅法，以資產和田畝為依據征收地稅和戶稅，“舍丁稅地”。兩稅法之前是均田制基礎上的租庸調制，政府分配土地給百姓，為民治產，百姓分的田地，自可向國家納糧。王亞南先生就說到，“楊炎的兩稅法：不在壟斷土地分配權，以長期控有賦稅源泉，而在承認既成土地所有關系，以改進賦稅收入”。所以，唐兩稅法在事實上承認土地私有，客觀承認已有的土地關系，已經默認地主、官僚對土地的占有關系合法，使得土地交易放松，為土地兼并打開了方便之門，符合官僚貴族的利益，緩解了官僚階級內部的矛盾。

四、結語

秦建立起完備的官僚體制以來，帝王與官僚階層之間的矛盾就始終苦惱著封建君主，兩者的權力劃分關于整個統治集團內部的穩定和封建王朝的興衰。封建帝王的權力建立在土地經濟基礎上，所以土地、勞動力以及賦稅一直是帝王與官僚階層爭奪的焦點。唐朝中期，土地兼并嚴重，被廣泛集中于王公、貴族、抵制、官僚、豪強之手，大批百姓逃亡，成為他們的“私屬”，政府所控制的土地、人口銳減，導致國庫空虛，中央與地方、帝王與官僚階層矛盾加劇。為緩解矛盾，最高統治者進行了稅法改革，實行兩稅法，通過“舍丁稅地”、“量入為出”、簡化稅目，擴大了稅源，抑制了地方官僚橫征暴斂的行為，改善了財政狀況，增強了中央集權的能力；同時，兩稅法客觀默許了土地兼并，滿足了王公貴族、官僚地主的利益，這樣，舒緩了帝王與官僚階層的緊張關系，平衡了兩者加劇的矛盾，推動了封建官僚政治的進一步發展。

[1]王亞南.中國官僚政治研究[M].北京：中國社會科學出版社，1997.

[2][唐].新唐書.楊炎傳.

[3][唐].冊府元龜.

[4][唐].舊唐書.卷一一八.

[5]董浩.全唐書[M].上海：上海古籍出版社，1990.

[6]錢穆.中國歷代政治得失[M].北京：三聯書店，2012.

[7][唐].舊唐書.楊炎傳.

[8][唐].陸宣公集.

注釋

1王亞南.中國官僚政治研究[M].北京：中國社會科學出版社，1997，44頁。

2葉林生、丁偉東、黃正術.中國封建官僚政治研究[M].南京：南京大學出版社，2009年7月第一版，53-54頁

3葉林生、丁偉東、黃正術.中國封建官僚政治研究[M].南京：南京大學出版社，2009年7月第一版，56頁

4王亞南.中國官僚政治研究[M].北京：中國社會科學出版社，1997，44頁

5[唐].新唐書.楊炎傳.

朱武飛，碩士研究生，單位：海南大學政治與公共管理學院，研究方向：中國政治與地方治理。