地方立法協商的程序分析：基于人民政協的視角

◎肖存良

地方立法協商的程序分析：基于人民政協的視角

◎肖存良

中共十八屆三中全會報告指出，要“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”，提出了協商民主的程序化問題；中共十八屆四中全會報告指出，要“健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協商，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用”，提出了人民政協立法協商問題。事實上，在中共十八屆三中和四中全會正式把“立法協商”作為重要的協商內容之前，人民政協立法協商已經在部分地方省市政治實踐中自發存在，只是尚未從“自發”上升到“自覺”。而且，由于全國政協與地方政協是工作指導關系而不是領導關系，因而全國各省市在立法協商實踐中并沒有形成統一的程序，全國政協也沒有發布地方立法協商的統一程序，這種情況非常不利于立法協商的推進和規范。本文從全國各地的實踐經驗出發，基于人民政協的視角，對地方立法協商中的基本程序做一分析，希望這個問題能夠引起重視，加快制定統一的立法協商程序，推動立法協商有序發展。

一、地方立法協商的過程性程序

地方立法協商的過程性程序主要產生于地方立法過程之中，主要就是地方政協在地方立法過程中與中共地方黨委、地方政府和地方人大互動所形成的結構形態。在我國的立法主體中，地方性法律由地方人大及其常委會制定發布，地方性政府規章則由地方政府制定、地方人大通過之后發布，中共地方黨委在地方立法過程中實行統一領導，總攬全局，協調各方，決定地方立法中的重大體制和重大決策調整，但不具體干涉立法過程。這樣，地方立法協商實際上就涉及到地方政協與中共地方黨委、地方政府和地方人大之間的關系。從四者在

地方立法過程中的互動關系與結構形態來看，主要形成了兩種過程性程序。

一是中共地方黨委居中協調型協商程序。在地方立法協商過程中，地方人大及其中共黨組把法律草案通過中共地方黨委轉交給地方政協協商，地方政協組織委員提出意見之后，又通過地方中共黨委把法律草案及其修改意見轉交給地方人大，地方人大采納政協委員的意見建議。在這個過程中，中共地方黨委居中協調，總攬立法協商全過程。以2014年《北京市大氣污染防治條例》的協商過程為例。在這個過程中，首先是北京市人大常委會中共黨組將《北京市大氣污染防治條例》（草案）向中共北京市委常委會匯報。中共北京市委常委會研究之后，將法規草案交由北京市政協協商。北京市政協接到中共北京市委來函之后，組織政協委員對法律草案進行協商，然后將委員們的協商成果進行匯總，形成報告報送中共北京市委，再由中共北京市委轉北京市人大常委會立法參考。北京市人大常委會收到報告后，認真研究、分析和采納，把采納報告也通過中共北京市委轉送北京市政協。至此，整個立法協商過程完全結束。

第二種過程性程序是兩次協商。我國地方立法的重要特征就是中共黨委領導下的部門立法，地方政府在中共地方黨委領導下，將立法職權委托給相關行業或主管部門，由其擔任地方立法起草主體。相關行業或主管部門在法律草案起草完成之后交給政府法制辦，政府法制辦對法律草案審查之后，交給人民政協社會與法制委員會，人民政協社會與法制委員會組織政協委員對草案進行協商，政協委員對法律草案提出意見建議之后，由人民政協社會與法制委員會送達政府法制辦，政府法制辦根據政協委員的意見建議和自身審查的意見建議，對法律草案進行修改。政府法制辦將法律草案修改之后報送地方人大法工委，地方人大法工委收到之后對法律草案再次進行審查，并在審查的同時再次送達人民政協進行協商，人民政協社會與法制委員會再次組織委員對法律草案修改稿提出意見建議，并送達人大法工委，最后由人大法工委送交地方人大或人大常委會審查通過，正式頒布。在整個立法過程中，中共地方黨委和政府、人大的黨組都對立法過程實行總攬與協調。這樣，地方立法協商的完整程序實際上包含了兩次協商過程，一次是人民政協與政府法制辦的協商，一次是人民政協與人大法工委的協商。人民政協在這個過程中實現了與政府和人大的互動，這是立法協商的過程性程序。就目前而言，上海等部分地方省市在立法協商過程中完整地履行了這個程序，進行了兩次協商，大部分地方省市在立法協商過程中只有一次協商，即地方人大與地方政協之間的協商或地方政府與地方政協之間的協商。

兩次協商的過程性程序有利于防止部門立法的弊端。如前所述，我國地方立法中的部門立法特征決定了起草立法草案的部門也是法律的最終實施部門，相關行業或主管部門在地方立法上既是“裁判員”又是“運動員”，這樣就不可避免地會導致相關行業或主管部門在法律草案起草過程中把行業利益或部門利益放到法律草案中去，造成“立法主體在立法時受狹隘的部門利益驅動，使得立法時造成條塊分割不清，部門權力利益化，部門利益合法化的現象加重，部門利益割裂了整體利益。出現了很多起草部門不顧權力的設置和利益的合理分配，只顧擴大自己部門的權力或只考慮部門的利益的現象。”

筆者曾就上述問題對上海市政協進行了采訪，獲悉情況如下：帶有明顯部門利益痕跡的立法草案送到政府法制辦之后，政府法制辦覺得非常難以處理，政府法制辦一方面希望平衡部門利益，制定出良法，另一方面又由于同屬政府部門而難以對部門利益進行強有力的同體監督，因而政府法制辦非常希望引進人民政協這種第三方力量來對法律草案進行協商，從外部監督立法過程，而且政協委員來自各個層面，代表社會各個階層，能夠使法律代表各個階層的利益，具有較強的社會代表性，立法協商有利于最終剔除其中的部門利益痕跡和不合理條款。所以政府法制辦對人民政協立法協商非常積極，甚至人民政協有些應接不暇（上海市政協工作人員告訴筆者，上海市政府

法制辦希望到人民政協進行協商的法律草案達幾十件，而人民政協每年只能承接十幾件至二十件）。與此同時，兩次協商的過程性程序也使得人民政協要就同一個法律草案組織政協委員協商兩次，可能造成政協委員重復協商的情況。另外，由于法律草案在由人大送達人民政協協商之前已經經過了多次修改協商，因而人民政協第二次協商修改之處不可能很多，這也影響到政協委員參與協商的積極性。這是兩次協商實踐操作中存在的弊端。

二、地方立法協商的機制性程序

地方立法協商的機制性程序主要是指保障地方立法協商過程有序展開的相關工作機制。關于地方立法協商工作機制，全國也沒有統一規范。筆者從地方政協與地方人大、地方政府和中共地方黨委互動的角度，對全國各地的立法協商機制性程序進行了整理。具體包括以下幾個方面：

1.聯合發文推動立法協商機制。一種方式是中共地方黨委、地方人大和地方政協聯合發文推動立法協商機制。如大連市1997年由中共市委、市政府、市政協三家聯合下發了《大連市制定地方法規和政府規章政治協商程序暫行規定》。另一種方式是地方政協社法委與地方人大法工委和地方政府法制辦聯合發文推動立法協商機制，如南京市2004年由市政協社法委與市人大法制委和市政府法制辦聯合出臺了《關于加強南京市地方立法協商工作的意見》和《關于加強南京市政府立法協商工作的意見》。

2.聯席會議機制。地方政協社法委與地方政府法制辦和地方人大法工委定期召開聯席會議，討論地方立法協商工作。如南京市從2004年開始就建立了三方聯席會議制度。

3.地方政協社法委與地方政府法制辦和地方人大法工委簽訂合作協議推進立法協商機制。2010年，上海市政協社法委與上海市政府法制辦簽訂立法協商工作備忘錄，此后上海市政府提交上海市人大常委會議審議的所有地方性法規（草案）全部在上海市政協聽取了意見。2013年，上海市政協“社法委與市人大常委會法工委簽署了《關于本市地方性法規（草案）聽取市政協委員意見工作備忘錄》，明確今后市人大制定和修訂的地方性法規（草案）、五年立法規劃（草案）和年度立法計劃（草案）等，在市人大常委會議一審之后、二審之前都要到市政協聽取委員的意見。”此外，2014年，上海市政協社會和法制委員會還與上海市人大內務司法委員會簽署工作備忘錄，就人大相關立法和監督調研加強合作。

4.立法協商的反饋機制。一種方式是地方政府法制辦向地方政協社法委反饋意見建議采納情況。根據上海市政協社法委2011年對10件法律草案采納情況的統計，“市政協委員共提出修改意見232條，采納和部分采納154條，平均采納率達66.4%。其中《上海市養犬管理條例》的采納率高達93%”。另一種方式是地方政協對立法后的法律實施狀況進行評估，并將評估結果轉告地方政府法制辦或相關政府部門。杭州市政協就進行了這方面的探索。

除此之外，福建、浙江、遼寧等省也都制定了關于加強立法協商工作的意見；河北省政協還召開了全省性的立法協商座談會；成都市建立了地方立法協商專家組，專門進行立法協商的咨詢工作；等等。

三、小結

目前，全國尚無統一的立法協商程序，上文只是根據對全國各地立法協商的經驗考察，從人民政協與政治體系中的政黨、政府和人大互動的視角出發，把地方立法協商程序概括為過程性程序和機制性程序兩個方面。筆者認為，有必要從這兩個方面出發，就立法協商形成全國相對統一的過程性和機制性程序，通過統一程序來推動地方立法協商的有序發展。并且，地方省市也有這方面的需求，如上海市政協主席吳志明就在2014年的全國“兩會”上發出了由全國政協提出統一的立法協商程序的呼吁。

（肖存良，復旦大學馬克思主義學院講師，復旦大學統戰理論研究基地研究員/責編 劉玉霞）