美國大學生資助政策的概況和啟示

◎孔令帥

（孔令帥，上海師大教育學院教育系副主任，副教授/責編 張棟）

高等教育是改變個人出生狀況、提升個人社會地位的重要途徑，但其費用也是低收入和處境不利群體學生進入高等學校的阻礙。如果沒有政策干預，高等教育可能成為強化收入、社會地位差距的因素。學生資助政策是維護高等教育公平的重要政策工具。二戰以來，特別是20世紀60年代以來，美國開始加大對大學生的經濟資助，目前已經形成了體系完整的大學生資助政策，其經驗與問題可以為我國提供一定借鑒。

美國大學生資助政策的概況

在美國大學生資助歷史中，助學金、獎學金、貸款、工讀和 “課稅扣除”等是主要的資助形式。助學金是無償地 “贈予”在校大學生，幫助他們克服經濟困難的資助資金，主要目的在于避免學生因為經濟困難而失學，資助標準是家庭經濟狀況困難與否。目前佩爾助學金是聯邦政府最大的助學金項目；獎學金指政府、高等院校或其它個人、機構為獎勵優秀學生而提供的資助資金，其發放標準是學業成績的優秀與否。獎學金的主要投入者是州政府，自1993年喬治亞州設立 “希望獎學金”項目以來，截至2006年，美國共有22個州發展了獎學金項目；貸款是一種推遲付費性資助，由政府提供，或政府擔保由銀行或者其它私營機構給貧困學生提供，其利息一般低于市場。貸款設計目的主要也是幫助家庭經濟困難的學生，使其有機會接受高等教育；工讀是由資助者提供勞動機會，使學生通過勞動獲得報酬，解決學習費用的資助辦法，其目的也是幫助貧困學生；課稅扣除，是指從應付稅額中扣除按規定予以抵稅的款項，用在學生資助上，是指從家庭繳納稅款中扣除一部分，使之用于支付大學費用。

20世紀60年代以來，美國政府和社會對大學生資助的投入大大增加了處境不利群體 （包括社會經濟地位低下學生、非裔和拉丁裔學生）的高校入學率和畢業率。美國60年代的大學生資助是 “教育機會助學金”、 “擔保學生貸款”和 “工讀”三種形式并存，以助學金和貸款為主。70年代創立了 “基本教育機會助學金”和“州學生激勵助學金”，并拓寬了助學金規定的家庭收入上限，助學金成為主要資助形式。但是80年代以來，美國教育質量的下降和財政緊縮的要求，使政府和社會開始重新審視美國大學生資助政策，獎學金和貸款逐漸成為主流，助學金資助漸漸邊緣化。80年代建立的兩個貸款項目盡管規模不大，但資助方式偏向貸款的趨勢初露端倪。90年代， “無貼息斯坦福貸款”和 “直接貸款”的創立，以及 “課稅扣除”的出臺和實施，使貸款和課稅扣除成了90年代最主要的資助形式。在90年代中期，美國聯邦政府的大學生經濟資助中貸款占了3/4，而助學金僅占1/4，而在70年代中期，有1/4是貸款，助學金占3/4。1998年，美國聯邦政府提供的佩爾助學金總額為6.5億美元，而課稅扣除約為90億美元，佩爾助學金僅為課稅扣除的7%。

目前美國聯邦資助的主體是八個 “基于經濟需要”的項目，其中包括兩個助學金計劃、五個貸款計劃、一項校園工讀計劃。兩個聯邦助學金項目為 “佩爾助學金”和 “教育機會補充助學金”。 “佩爾助學金”是美國目前最大的助學金項目，其資助對象是低收入家庭的大學生。 “教育機會補充助學金” 的資助對象是“特別困難的學生”。五個貸款計劃為 “帕金斯貸款”、 “斯坦福貸款”、 “學生家長貸款”、“學生補充貸款”和 “聯邦直接學生貸款”。同時，為了防止對部分人重復資助，而另一些人卻資助不足，美國政府采用了一攬子資助方案——“資助包”。美國教育部的解釋是： “‘資助包’包括了學生收到的所有資助。把所有聯邦政府以及非聯邦政府的資助，諸如助學金、貸款、校園工讀，都混合在一個 ‘包’中，以滿足學生的資助需要，用所有可用資源向每個學生提供可能的最佳資助方式。”

值得一提的是，從 2007年開始，美國的國家大學生資助在其他資助制度基本不變的情況出現了兩個新的國家獎學金：學術競爭獎學金（Academic Competitiveness Grant， ACG） 和聯邦SMART獎學金 （National Science and Mathematics Access to Retain Talent Grant， National SMART Grant）。雖然美國過去的政府資助以貸款為主，但這兩個卻是不需要學生返還的獎學金資助項目。其中學術競爭獎學金針對大一和大二學生，聯邦SMART獎學金針對大三和大四學生，兩個獎學金相互銜接，涵蓋所有年級。兩個獎學金選拔以嚴格的學習成績為標準，也就是說，美國增加了獎學金的使用力度，強化了資助體系培育英才的功能。

新增設的國家獎學金項目具有兩大顯著特征：第一，強調投資效率。這表現在兩個方面，其一是資助更具針對性。一、二年級是打基礎的階段，沒有專業要求只需學習成績優秀，但三、四年級就必須進入國家規定的相關專業且成績優秀才能獲得國家獎學金。其二是強化學習效率要求。要求獎學金獲得者必須在高中畢業后一年之內升入大學，也即必須為應屆高中畢業生，不能有同等階段大學教育的經歷；第二，以助學金為發放前提。兩種新的國家獎學金獲得者同時必須是佩爾獎助學金獲得者，而佩爾獎助學金僅僅針對低收入家庭的大學生。因此，新的國家助學政策體現了扶弱與獎優的結合。

美國大學生資助政策存在的問題

美國的大學生資助采取的是混合資助模式，多種資助方式并存，在一定意義上，可稱為世界上最發達、最復雜的學生資助體系。但在資助理念和具體實施上也存在一些問題：

第一，在資助理念上。美國大學生資助政策在促進高等教育入學機會均等化方面發揮了積極作用。但從20世紀80年代以來，美國給予學生的財政資助方式發生了很大的變化，主要表現為：直接資助 （包括獎學金和助學金）減少，學生貸款增多；直接資助標準逐漸傾向于學業成績，而非經濟情況，這種轉變尤以州獎學金項目最為顯著，對處境不利學生支持度產生下滑。

第二，在具體實施中，存在以下問題：政策理性的缺失。學生資助政策越來越呈現出政治化、情感化的傾向；規則繁瑣化，其執行標準之日益復雜，甚至使許多學校的資助管理人員感到紛繁復雜難以理解；政策功能與目標模糊，伴隨資助體系復雜化，各資助項目之間內容重疊日益嚴重，差別不明顯，缺乏系統性，甚至資助管理人員都難以區分一些項目的具體差別，這也必然使學生和家長感到無所適從，減少其獲取資助的機會。

對我國高等教育資助機制的啟示

近年來，我國高等教育經歷了前所未有的大發展。到2014年，我國高等教育毛入學率達到了37.5%，規模躍居世界第一位。但總量的增長并不必然意味著公平的改善，在高等教育量的目標實現的同時，由制度性、地域性等因素引發的教育公平問題日益嚴重。保護弱勢群體，促進高等教育平等也是我國必須重視的問題。在這一方面，美國大學生資助政策可以為我國提供借鑒：

首先，政府的重點資助對象應是處境不利學生。長期以來，美國聯邦政府對高等教育的干預，主要是致力于減少接受高等教育的經濟障礙，核心是確保那些學術上合格的學生不因經濟條件的限制而喪失教育機會。盡管對我國中等收入和低收入家庭來說，高校學費都明顯偏高，但政府責任首先是確保貧困學生的入學機會，而非即使沒有資助也有支付能力的中等收入家庭學生。

第二，助學金應成為大學生資助的主要方式。在我國，自20世紀90年代高等教育收費制度改革以來，高校學費上漲幅度較快，部分家庭經濟困難學生上大學難的問題凸顯。但一直以來，我國高校獎學金占了資助總金額的一半以上。然而，學習優秀者與貧困學生并非一個對應度很高的群體，獎學金不能解決對貧困學生的資助問題。尤其對農村貧困學生來講，由于中等教育的條件差異，在獎學金競爭中處于明顯劣勢。政府責任首先是確保教育機會的公平，因此，助學金應成為大學生資助的主要形式。

目前，從形式上看，我國已經建立了包括獎學金、學生貸款、勤工助學、困難補助和學費減免的 “獎、貸、勤、補、減”資助體系。但在真正針對貧困學生的資助中，幫助力度和普及面最大的是學生貸款。但學生貸款不等同于完整的學生資助，并非落實國家助學貸款，就會讓貧困大學生無憂。對于家庭本就貧困，未來生活渺茫的學生而言，大學一畢業就要面對幾萬元的債務，遠非一件輕松的事情。美國高等教育政策的多次改革，很大程度上就是圍繞著學生貸款所產生的問題而爭論不休。

可喜的是，我國在2007年出臺了新的獎助學金政策，設立了新的國家獎學金、國家勵志獎學金和國家助學金項目。其中后兩項主要面向經濟困難家庭學生。其中國家勵志獎學金資助面占全國在校大學生的3%，資助標準是每人每年5000元；國家助學金資助面占全國高校在校學生的20%，資助標準是每人每年2000元。這是改革開放以來，我國在困難學生資助方面“力度最大和最強的一次”。

第三，完善學生資助的操作技術很重要。好政策還需要好執行，落實我國的大學生資助政策的難點在于效率，如何確保及時發放、準確發放。各類獎學金以學習成績為標準，爭議不大，但助學金的發放標準和方法卻是一個復雜問題。在這一方面，美國大學生資助操作技術可以為我們提供很多借鑒。美國在長期事實和改進中形成了一套比較嚴密的操作程序：通過明確各參與方的責任，保證大學生經濟資助的順利、穩妥的進行；通過 “聯邦學生資助免費 申 請 ” （Free Application for Federal Student Aid，FAFSA）系統對學生和學生家庭經濟狀況的詳細調查和聯邦政府對這些數據的認真處理，力求準確、科學的計算學生的預期家庭貢獻和家庭負擔能力，以避免資助資金的分配失誤。美國佩爾助學金項目根據“家庭預期貢獻”（Expected Family Contribution， 簡稱 EFC） 來發放資助。家庭預期貢獻是指家庭可能用于學生就讀高等院校的支出水平，即家庭能夠承擔多少上大學的成本，其計算公式為：家庭預期貢獻 （EFC）=（家庭收入+財產）-（平均生活開支×人口）。以此計算家庭可承擔的高校費用數值，低于某一標準即可獲得助學金。當然，這一計算方式基于完整全面的家庭納稅表、銀行交易、政府統計等客觀記錄。我國還缺乏這樣的條件，在不能直接獲得家庭收入、支出等關鍵數據的情況下，可以采用一些替代變量來間接計算資助需求，如將學生父母的居住地、職業、教育程度、家庭人口結構等變量轉換成收入、支出數據，用于計算學生資助需求。

結 語

教育是國家發展的基石，教育公平是最重要的社會公平，而政府是維護和促進教育公平當然主體。建立國家教育資助制度和助學體系，是促進教育公平的重要手段。據統計，目前我國貧困大學生數量占大學生總數的20%左右，其中特別困難的為10%左右。以目前學費標準，加住宿費、生活費，四年大學約需4萬元費用。對于收入微薄的農民以及城市中低收入家庭來說，供子女讀大學已經成為一個難以承受的負擔。貧困學生需要政府和社會的資助，政府和社會也有當然責任提供這種資助。