協商類型：渠道、內容和過程

◎吳曉林 鄧聰慧

（吳曉林，中南大學公共管理學院行政管理系主任、副教授，南開大學中國政府與政策聯合研究中心研究員；鄧聰慧，中南大學公共管理學院碩士研究生/責編 張棟）

近年來，協商民主建設得到了前所未有的重視。2013年，中共十八屆三中全會進一步將 “推進協商民主廣泛多層制度化發展”作為中國政治改革的重要內容；2015年初，中共中央印發了 《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，成為指導社會主義協商民主建設的綱領性文件。各地、各領域陸續推進協商民主的探索，大大豐富了中國協商民主實踐的形式。為進一步加深對國內協商民主實踐的認識，本文嘗試從協商渠道、協商內容、協商過程三個方面，對協商民主實踐的類型做出相應分析。

以協商渠道分類

依據中共中央頒發的 《關于加強社會主義協商民主建設的意見》 （以下簡稱 《意見》），政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商和社會組織協商等是推動協商民主的重要形式，除了特別強調基層協商民主以外，其他六種類型基本上是依據協商渠道進行的區分。

政黨協商是指在中國共產黨的領導下，各黨派之間開展的政治協商。《意見》在深入總結長期以來中國共產黨同民主黨派協商合作豐富經驗基礎上，首次將中國共產黨同各民主黨派的政治協商明確為 “政黨協商”，并且擺在協商民主的首要位置。政黨協商主要包括中國共產黨邀請民主黨派召開的、對大政方針問題進行協商的民主協商會，不定期邀請民主黨派領導人和無黨派代表人士舉行的高層次、小范圍的談心活動以及聽取建議的座談會等等。民主黨派也可就某些政策和問題向中共提出書面建議，約請中共黨委負責人交談。

人大協商是指各級人大在重大決策之前根據需要進行充分協商，以支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。人大協商主要是推進立法工作的協商，以及由人大代表與聯系的群眾之間就所關心的問題展開協商溝通。目前的主要協商形式包括立法聽證會、政策咨詢會、人大代表工作站等形式。

表1 依據主體劃分的協商類型

政府協商是政府就具體決策、經濟社會發展相關問題、涉及公共利益或民生的事項，與相關群眾、人民團體、社會組織和利益相關方開展的協商，是政府與社會、群眾之間的直接對話形式，側重于決策咨詢與民意溝通。目前的政府協商主要有聽證會、專家咨詢會、參與式預算等形式。

政協協商是主要以政治協商會議為渠道的協商民主形式，人民政協是協商民主的重要渠道和專門協商機構。主要是就 “國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題，各黨派參加人民政協工作的共同性事務，政協內部的重要事務，以及有關愛國統一戰線的其他重要問題等”展開協商。目前政協協商的主要協商形式包括：界別協商、專題協商、對口協商、提案辦理協商以及雙周座談會等形式。

人民團體協商就是各級工商聯、共青團、工會、婦聯等人民團體，發揮其作為黨和政府與人民群眾之間的橋梁和紐帶作用，就與人民群眾切身利益相關的問題，與所聯系的群體與其他群眾展開的溝通和協商，主要有民主溝通會、談心會、座談會等形式。

社會組織協商是中共中央在 《意見》中首次明確的新概念，主要是指發揮社會組織非營利性、專業性、靈活性的優勢，推動社會組織成員之間、社會組織之間、社會組織與有權機關的協商。社會組織協商雖然有所探索，但是社會組織本身的能力參差不齊、參與協商的渠道還有待拓寬。目前典型的形式主要是借助社會組織提供的平臺參與協商，如上海市虹口區政府舉辦的 “虹口公益·世界咖啡屋”活動，或者由社會組織牽頭進行的行業性協商等等。

以協商內容分類

按照協商內容的性質和層次的不同，可將當前協商民主實踐分為高層政治性協商、基層自治性協商以及復合型協商 （見表2）。

高層政治性協商以黨政機關為主要協商主體，各政黨、人民團體、民族和社會各界的代表，以體制內組織為渠道，就國家和地方的大政方針、人事安排以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題，在決策之前進行協商、或者就決策執行過程中的重要問題進行協商。其協商的內容往往層次較高、作用范圍較廣、政治性較強，因而大多又是一種高層協商，或者是一種 “精英協商”。具體的協商形式有政黨協商、政協會議、人大協商、專題協商、黨政組織召開的座談會、決策咨詢會等。

表2 依據協商內容劃分的協商類型

基層自治性協商多發生在基層社會層面，是指群眾或社會組織自發、或者借助體制內力量，就一定人群內面臨的共同問題，在小范圍內開展協商、達成共識、群策群力共同解決問題的過程。基層公共協商以群眾的直接參與為主要特征，其協商內容的作用范圍有限，解決問題的手段多種多樣，帶有明顯的群眾自治特征。比如，帶有決策性質的村（居）民會議、職工代表大會；帶有利益表達性質的民主懇談會；帶有利益協調性質的一事一議、圓桌對話會議等。

復合型協商介于政治性協商和自治性協商之間，大多體現為官民之間的協商。其協商內容既包括事務性的又包括政治性的，往往能夠發揮溝通官民、化解矛盾、解決問題的優勢。現在主要的形式包括電視問政、網絡問政、民主聽證會、績效考評公眾評議會等等。

以協商過程分類

從協商過程的角度，可以將當前協商民主實踐分為利益協調協商、決策咨詢協商以及公共監督協商 （見表3）。

表3 依據協商過程劃分的協商類型

利益協調協商是指為了調和不同利益主體的利益摩擦或矛盾、追求共同利益，通過各利益相關主體進行直接的信息、意見的溝通，最終達成妥協和共識，從而實現消除隔閡、增進理解、協調行動的過程。利益協調協商以各主體的利益表達和利益綜合為基礎，具有化解矛盾、維護穩定的功能。當前利益協調協商的形式主要有多方聯席會、社區協調會、黨建聯席會等。

決策咨詢協商是服務于決策的協商方式，從政治過程上來看，決策咨詢協商實際上是意見綜合的一個階段。它指在一定范圍內通過協商平臺吸納多方意見建議，進而實現科學決策、民主決策的過程。決策咨詢協商多由政府或人大主導，也包括自治組織自覺開展的治理活動。主要的形式有決策咨詢會、立法聽證會、街道參議會、民主議事懇談會、居民議事會等。

公共監督協商是對相關決策執行或治理行為進行監督式的協商行為，民眾或其他政治主體通過協商平臺參與到對政府工作、公共服務、執法過程的質詢、評議中，從而對公共權力的運行起到監督制約的作用。當前公共監督協商的主要形式有對口協商、座談協商、公民評議會、民意考評大會等。

由上分析可以看出，我國協商民主實踐已經呈現出分工明確、相互配合、專業化與多元化并舉的特征，協商的內容也日漸豐富化，協商民主過程已經成為推進國家和社會治理現代化的重要方式。需要說明的是，當前協商民主實踐發展還存在著一些制度性和操作性的阻礙因素，還需要進一步加強協商民主本土化、精細化的研究，為協商民主在我國的進一步發展創造良好的環境和條件。