鄉鎮規劃編制方法初探

陳芳

（重慶市開縣郭家鎮鎮村建設管理所 重慶開縣 405400）

鄉鎮規劃編制方法初探

陳芳

（重慶市開縣郭家鎮鎮村建設管理所 重慶開縣 405400）

鄉鎮規劃編制是城鎮規劃行政管理的起點以及基礎，鄉鎮建設最終效果的好壞，很大程度上取決于其規劃的合理性。本文主要針對鄉鎮規劃編制方法進行了具體分析，以期進一步提高鄉鎮規劃的科學、合理性。

鄉鎮規劃；編制；方法；初探

1 引言

規劃的空間一旦形成，就會在相當長的一段時間內使得該種狀態無法輕易改變。城市空間結構的相對穩定，城市功能組織、交通結構、產業布局將導致市場和政策對先進技術和理念的推廣形成阻礙，即所謂的“鎖定效應”。因此，研究符合鄉鎮規劃編制方法，從規劃層面科學引導土地資源、溫室氣體排放空間可持續利用和城市經濟、社會活動的可持續發展，是實現低碳經濟的必要條件。

2 構建鄉鎮規劃理論的基礎

鄉鎮規劃的編制，不但要跟項目編制的一般要求相符合，也要能夠有效突出鄉鎮自身的發展特點，體如下所述：

2.1 實施主體——政府主導

現代城市發展是政府、市場和公眾三種力量的綜合產物。市場“無形的手”與政府有意識的宏觀調控共同作用，促成了規劃的有效實施。但由于市場調節具有其自身的不確定性及不可預測性（例如樓盤的市場調節等），因此，行動規劃更多的強調對可控項目的規劃，即由政府主導實施的、基于政府維度的行動計劃。如此，通過對能夠被政府主動干預并引導的項目進行合理的安排與調控，能夠在更大程度上確保規劃的貫徹實施。

2.2 領域側重——公益導向

市場調節以盈利性的項目為主要內容，而政府調節則更多的考慮到公眾利益。因此，在規劃的領域選擇上，公共產品、公共服務以及相關政策扶持是其側重點。對于大部分公用產品及公共服務，是市場調節的空白領域，需要通過政府的投資與管理來提供；而部分涉及到國計民生的產業及項目，則需要政府與市場共同調節，政府在這些領域內通過政策扶持影響項目的進程。

2.3 項目類別——公共為重

基于以上分析，以公共利益為導向，鄉鎮規劃中的建設項目可以大致分為以下三類：①公共產品，以道路交通、郵政通信等基礎設施為主要內容；②準公共產品，以文、教、衛、體等項目為主；③政策扶持產品，具體到鄉鎮建設中則以保障房建設、農村居民點建設為代表。

3 構建鄉鎮規劃編制的內容

鄉鎮規劃的編制以項目為基礎，通過規劃分析進行統籌與協調。在進行項目庫建構時，重點需要明確項目內容與項目實施主體，以確保項目信息及特征明晰，項目實施路徑明確。

3.1 項目內容按領域劃分

大量的項目經過篩選后進入項目庫，規劃項目庫內項目數量眾多，需要按照一定的特征將其分門別類組織起來。在統籌項目庫項目時，可依據各項目所屬領域進行歸納。根據行動規劃政府主導、公益導向的特點，按照所涉及的國民經濟不同方面，結合鄉鎮規劃及建設的具體特征，可以將項目庫內的各項目按照基本屬性劃分為以下三大類、十三小類：

3.1.1 公共產品

這里的公共產品指純公共產品，即為社會公共所消費，在消費過程中具有非競爭性和非排他性的產品。純公共產品基本由政府提供，公眾在消費時無需付出成本。主要包括以下五類：

（1）行政管理：以政府服務為主的行政辦公設施等都屬于這一類別，包括政府大樓、社區服務中心等。

（2）道路交通：以道路交通設施鄉鎮公路、村鎮通村路等為代表的道路建設以及以信號燈、交通標志、路面標線、護欄等為代表的交通設施屬于此類別。

（3）市政基礎：包括與城市發展與人民生活息息相關的能源設施、供排水設施、郵電通信設施、防災設施等。

（4）環保環衛：生態環保領域涉及到與綠地建設、環境保護相關的各項建設活動，如垃圾收集與處理、污染治理等。

（5）園林綠化：綠地建設、公園建設等與城市綠化相關的活動。

3.1.2 準公共產品

準公共產品介于純公共產品與私人產品之間，其特點是由政府與市場共同開發，主要包括以下四類：①文化娛樂：與群眾文化生活相關的各類建設項目，例如文化館、藝術館、青少年宮等。②科技教育：包括各中小學校以及相關科學研究所等。③醫療衛生：鎮區醫院、衛生院及村鎮衛生所等。④體育運動：體育館、運動場等相關場所及社區健身設施等。

3.1.3 政策扶持產品

政策扶持產品基本上屬于市場參與開發建設的項目，但由于在某些方面與鄉鎮建設與發展有著密切的關系，需要政府通過政策進行引導與支持，主要包括以下四類：

（1）土地整治：土地整治領域主要包括基本農田建設、增減掛鉤以及未開發用地的管理。

（2）農田水利：與農田建設相關的灌溉設施、排水設施等都需要政府引導市場進行建設。

（3）產業發展：產業發展是經濟建設的重要內容，主要包括工業發展以及農業發展兩個方面。與工業及農業發展相關的建設

項目均屬于產業發展領域。

（4）住區建設：住區作為鄉鎮規劃中的重要內容，包括有鄉鎮住區建設及農村居民點建設兩個方面（見表1）。

表1 各領域主要建設項目

3.2 項目實施主體按行業落實

以政府為實施主體的項目庫，在進行項目梳理后，需要明確各項目對應的具體主管部門，以便于后續的項目具體落實與操作管理。在確定政府實施主體時，可根據項目的行業劃分進行對應。

3.2.1 項目行業劃分

國民經濟行業分類（GB/4754-2011）中，將國民經濟各行業共劃分為20個大類。根據國民經濟行業分類（GB/4754-2011），結合行動規劃的工作與管理特征，將鄉鎮規劃項目庫內的項目按行業劃分為：農業、林業、制造業、電力、熱力、燃氣、供水、交通運輸業、倉儲業、郵政電信業、房地產業、科學研究和技術服務業、水利、環衛、教育、文化、娛樂、體育、社會保障，共計19個行業。

3.2.2 政府實施主體

鄉鎮規劃項目的實施基本由政府部門負責與主管，因此需要針對不同的項目在編制中明確各自對應的部門。

4 鄉鎮規劃項目庫編制方法

在進行鄉鎮規劃項目庫編制時，應當從多角度進行考慮，多種方法結合，以保證項目庫的編制統籌兼顧、覆蓋全面。

4.1 規劃引領法

（1）特征：遵循鄉鎮規劃具體內容，確定實施項目。

（2）主要內容：這是項目庫編制的最基本方法。項目庫內的項目既要來源于規劃，也要符合編制的鄉鎮規劃。在編制過程中，通過研究已完成的鄉鎮規劃，了解調整及新建的各類用地；根據用地調整，確定應當實施的各類項目；將由規劃提出的各類項目具體化，即將圖紙及文轉化為各實際項目，形成項目庫的重要內容。

4.2 政府申報法

①特征：政府依據發展計劃，申報建設項目。②主要內容：這是項目庫內公共產品及準公共產品項目確定的重要依據。各政府部門均有基于各自實際的年度發展計劃。在進行項目庫編制時，要主動聯系各職能部門，要求縣鎮各政府部門及各村集體對應鄉鎮規劃的期限、結合自身的計劃，申報在規劃期內的建設項目。一般此類項目都具有較強的穩定性，并涉及到人民生活的方方面面，需要給予重視。

4.3 市場導入法

①特征：聯系市場開發投資情況，引入開發項目。②主要內容：這是項目庫內政策扶持產品相關項目的重要來源。對于非政府投資但與民生息息相關的各項目，通常采取開發引導、市場導入的方式。聯系規劃鄉鎮招商引資及建設意向，通過對鄉鎮開發情況進行整理和梳理，能夠為項目庫的編制提供基礎資料。

4.4 分期分級法

①特征：根據建設期限和重點，項目分期分級。②主要內容：這是對項目庫進行編制與整理時的綜合方法。通過對已有項目按照時效性與重要性進行歸納，能夠有效的突出項目庫的重點。一般情況下，根據規劃期限，可將項目分為近期（3年及以內）與遠期（3年以上）實施項目，以近期項目為主；根據項目規模、區位及目的等特征，可將項目分為重點項目與一般項目，對重點項目的信息要求更為明晰。

5 結語

總之，對鄉鎮進行規劃編制方法的選定，要根據目標價值取向的調整為主線，引導規劃編制的技術、內容、成果及規劃決策體系的一系列調整與完善。同時，不斷創新規劃編制方法，改變傳統的規劃主體、決策的主體以及組織的模式，引導公眾參與其中，建立相應的聯系制度，從而促進鄉鎮的科學發展。

[1]汪光燾.制定鎮規劃編制辦法是當前迫切任務（續2）[J].城市規劃通訊，2008（07）：9～14.

[2]王青峰，李光.鄉鎮規劃編制方法初探[J].國土資源導刊，2009（1）：47～ 48.

[3]唐斌.基于鄉鎮規劃編制方法的研究[J].城市建設理論研究，2012（10）：21.

F301

A

1673-0038（2015）46-0079-02

2015-10-26

陳芳（1979-），女，工程師，大學專科，主要從事城市規劃建設管理工作。