危機倒逼法治完善

Ludwig Kr?mer

危機倒逼法治完善

Ludwig Kr?mer

■專家名片

Ludwig Kr?mer

德國不萊梅大學環境法教授，在國際環境法尤其是歐盟環境法領域內享有盛譽，被稱為“歐盟環境法之父”。

對于環保來說，最困難的不是立法，而是執法。立法看起來再好，但終歸不過一張紙而已。法律，只有在日常生活中得以貫徹執行，才能夠真正改變環境，更好的保護環境。

突發事件驅動立法更新

在歐盟環境法的發展初始，各行各業都是比較抵觸的，不想在環保方面做出改變。因而，環境法案取得突破一般都是源于事故。

在1976年的意大利，發生了一次巨大的環保災難，造成了大氣污染、土壤污染，給歐洲人們的健康帶來很大問題。由于這次污染，專家們進行了相關立法，并且提升到歐盟層面。2012年，又通過一次事故的發生使這個環境指令進一步修訂。該指令既涉及歐盟成員國，也涉及到產品出口。比如西班牙郵輪泄漏事故，歐盟準備效仿美國的做法，單邊要求郵輪事故的始作俑者承擔責任，確保郵輪對離岸的安全性做出更好的保證。

此后，類似的事故，繼續驅動了歐盟層面立法的出臺和更新。

上世紀80年代，歐洲出現了大片森林死亡的事故。這就要求各國政府坐在一起，做出比較重大的決策，以解決空氣污染的問題，要消除含鉛的汽油，引入汽車的催化器，特別是在一些工業廠礦企業要安裝廢氣處理設備。1976年，法國又決定更加嚴格的監管化工行業。歐盟也提出在歐盟層面一起執行，而不是各國分別出臺化學品控制規則。

最后在歐洲層面成立了化學品管理局，他們管理幾十萬的化學品。這些化學品有的是在實驗室使用，有的是已經上市銷售。特別是把監管責任轉向生產企業。任何一個人，只要你在歐洲內部銷售化學品，必須向管理局提交相關數據，讓管理局評估是不是有毒有害物質，再進行聯合監管。

白麗筠原本在銀行打過一段工，不是正式員工，是外聘的，收入待遇都要比正式員工低一大截。她告訴我，他們銀行內部對不同部門員工的稱呼很有意思。據她說，銀行內部把前臺服務員叫做接客的。白麗筠就是接客的，不僅接客還要做一種推銷金銀幣的工作。做這個活的既有男服務生也有女服務生，不論男女都是既賣金幣也賣銀幣，但是她們私下里對賣金幣和賣銀幣是分開來叫的。她們管賣金銀幣的男服務生叫賣金的，管賣金銀幣的女服務生呢？賣銀幣的女服務生該叫什么？

此后，歐盟于2002年發生了一次大型洪災。歐盟總部要求各成員國評估洪水侵襲區的風險，而且做出洪水風險分期的繪圖，并且提出防洪措施。

可以看出，歐盟的很多立法現代化都是響應性的。

克服官僚主義 落實才是關鍵

在環保領域，很多官僚都覺得他們非常了解環保，總愛大談特談。可持續發展并不是說得多就好，而是要看能不能做到。環境保護是日常工作，并不是每幾年一起空談一下，然后又換了新一屆的政府。來自丹麥的哈姆雷特在300年前就提出反官僚的意見。

當前，歐盟已經簽署了多達250項地方的、區域的、歐盟層面的、國際上的環保協議。如果這些協議、法律規章、指令都能落到實處，環境肯定是很完美了。但是，現實恰恰不是這樣。因為簽了太多，反而忘記簽了什么東西。

所以，越來越多的人開始更加關注標準能否落實、執法是不是嚴格。如果政府有法不依、執法不嚴，影響是負面的，公眾的信心會降低，政府公信力也會喪失，大家會認為政府出臺的任何法規都是沒辦法落實的。

另一方面，官僚機構想要制定環境、能源、運輸方面的政策，各國之間也同樣存在競爭的。

主導歐盟眾多成員國的思維模式是：環境治理是28個成員國的環保部部長和歐盟的環境署長共動討論的問題。這一理念在決策過程中也是一以貫之的。

公眾參與是潮流

環境保護是日常工作，并不是每幾年一起空談一下，然后又換了新一屆的政府。

我們的伙伴是居民，居民對環境有非常樸素的要求，包括透明度、信息公開、披露環保數據，這些都是公民亟需的。歐洲的體制秉承的是有必要才披露，沒必要就不披露。即使在布魯塞爾的歐盟層面，想獲得項目和環保的數據還是有一定難度。

由此，就要依靠科學家的幫助。科學家會提出數據，政府在基于這些數據做出決策的同時，還要考慮日常工作的現實。另外，歐盟現在有食品安全管理局、有害化學品管理局、危險農藥管理局，也正在逐漸地建立歐盟環保署，它可以收集并發布環保數據。

環境自己不會發聲，環保人的重要任務之一就是幫助環境說話。你可以向公眾披露更多的數據，也可以鼓勵公民更多地參與立法討論，選擇立法領域，允許公民和公民組織提出和政府不同的替代解決方案。

比如，現在對汽車的排氣控制有沒有立法，為什么沒有統一標準？為什么不能有一個標準規定不允許一輛車的時速達到300公里，規定一輛車百公里油耗不超過3L？目前這些規定沒辦法出臺，因為會受到來自車企的阻力。但公民有能力告訴政府官僚和立法人員有沒有其他替代解決辦法，因為公民的看法跟經濟管理者的看法很不一樣。我在歐盟委員會做了三十年的環境部門的員工，接待了100多個來自各級環保部門的訪客，其中有90人都是來自工業行業協會，但各國的貿易代表、環保代表卻很少來訪問。這個情況非常有意思。可以看出，對環保更關心的是企業，怎么跟這些強有力的企業抗爭，只有通過公民。

環境是屬于公民的，不是屬于政府官僚的。世界上最大的潮流就是公眾參與。

國際性環保組織亟待設立

氣候變化、生物多樣性的喪失、環境當中化學品的持續存在、執法不力以及消除貧困，是歐盟目前亟需解決的五大重點環境問題。

我們有世貿組織、勞工組織、國際海洋組織，但沒有國際環境組織。這個組織一直建不起來，因為其他領域的利益阻礙了環境組織的建立。這對解決五大環保問題是一個巨大的阻礙。

當前，貧困是全球性的普遍性的問題。法國人說過：“餓肚子的人是聽不進去話的。”如果一個人吃都吃不飽，你還天天跟他說要環保的生產食品、清潔的飲用水，他能聽得進去嗎？在消除貧困方面，我們有很長的路要走。

現在汽車行業遠遠滯后于環保要求，是個非常大的污染源。而煤炭行業又反對建立減少化石能源使用的政策，因為他們會沒生意。還有，化工行業也非常反對逐漸消除有毒有害化學品的使用，因為這同樣會導致他們沒生意。

過去很多年，歐盟一直努力改變聯合國環境規劃署，希望可以把它變成一個國際組織。聯合國應該建立一個國際環保組織，而且有一個常設的秘書處，這樣才能把五大問題真正的管理起來。但是，這個進程真的非常緩慢。

幾十年后，全球就將擁有90億人口，他們需要吃穿住行，需要使用能源，需要有尊嚴的生活。我們只有一個地球，資源也是有限的。生產一部手機需要800克的原材料，全球90億人人手一部，只生產手機，資源就不夠用，所以我們要很好的管理資源。