環保部大部制改革再猜想

鄒春霞

環保部大部制改革再猜想

鄒春霞

環保部大部制改革有了確定時間。

9月17日，國務院新聞辦公室就生態文明體制改革總體方案召開發布會時，首次對外界釋放了環保部大部制改革的確定信號。

當日央視記者提問，監管統一是否意味著大部制的改革要重新啟動。中央財經領導小組辦公室副主任、中央全面深化改革領導小組經濟體制和生態文明體制改革專項小組成員、聯絡員楊偉民回答說：“肯定會意味著一些機構職責要做必要的調整。”他給出的改革時間是政府換屆時。

傳聞頻出

本屆政府執政以來，環保部大部制改革的傳聞一直都有，但一直缺乏權威回應。

2013年全國兩會上，一系列大部制改革方案出臺，唯獨環保部缺位。當年年底的十八屆三中全會，中共中央總書記習近平就《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》作說明時指出，“由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的。”這被認為是醞釀已久的環保部“大部制”已有高層共識，可能在第二年的全國兩會落定。

幾個月后，2014年全國兩會即將召開，外界盛傳國土部、林業局、海洋局、水利部、農業部等部門相關職能可能并入環保部，實現“大環保部”的架構，但國土部很快辟謠稱“空穴來風”。

環保部官網的一篇文章也助長了上述猜測。2014年2月10日，環保部官網刊發時任部長周生賢有關改革生態環境保護管理體制的講話。其中與環保部管理領域“毫不相干”的森林、濕地、海洋等重要生態系統的保護和修復問題被認為是“有關‘環保大部制’的改革方案已基本定型，并得到了高層的認同。”

10月21日，鄭州，工作人員在鄭州道路上進行掃灰秤重。　CFP/供圖

當時，環保部主要領導回應頗為曖昧。2014年兩會期間，全國政協委員、時任環保部副部長周建對媒體笑稱：“我們聽國務院的。”

2015年全國兩會，環保部大部制的猜測又起。起因是2015年1月15日舉行的全國環境保護工作會議透露：2015年環保工作的重點之一就是做好生態文明體制和生態環保管理體制改革的頂層設計。而這一次猜測在8個月后得到中央證實。

9月17日生態文明體制頂層設計對外披露時，參與頂層設計的核心成員楊偉民肯定機構要改革。值得一提的是，環保部副部長翟青也出席了這場發布會。

改革已定

外界之所以對環保部大部制改革一直頗為期待，與目前環境污染問題突出，但治污卻不給力不無關系。環保部因此成為“眾矢之的”，甚至有全國人大代表在兩會期間提交建議：環保部在每年兩會上作報告接受代表投票，通過率不過半則部長引咎辭職。

然而，多數時候環保部只是替罪羊。

據環保部介紹，我國環境管理體制從上世紀70年代開始創建，經歷3個階段，基本形成了從各部門分工管理逐步變為環保部門統一監管和相關部門分工負責相結合的管理體制。

目前，環保職能分割為三大方面：污染防治職能分散在海洋、港務監督、漁政、漁業監督、軍隊環保、公安、交通、鐵道、民航等部門；資源保護職能分散在礦產、林業、農業、水利等部門；綜合調控管理職能分散在發改委、財政、經貿(工信)、國土等部門。《中國環境報》曾發文指出，由于分工負責，在實際執行過程中，各個職能部門之間職責分散，權力交叉重疊，給環境執法帶來種種弊端。

基層環保官員真切感受到上述管理體制帶來的問題。10月20日，環保部組織來自北京、河北、山西等20多個省份及有關市縣環保部門的基層官員開展生態環保工作創新大討論。不少基層官員反映稱，在實踐中，基層環保工作往往還面臨“牽頭就是包辦、抓總就是包攬、統籌就是替代”的現象，環保部門常常代替相關部門履職，“小馬拉大車”的情況普遍存在。

11月26日，江蘇省南通市，北京建工環境修復有限責任公司的工人正在檢測修復好的土壤達標情況。　CFP/供圖

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文在最近發表的一篇文章中指出上述問題存在的根源：1979年起確立的上述環保部門統一監管、有關部門分工負責的管理體制，從一開始就存在缺陷——污染防治和生態破壞的統一監管，因為統一指導、協調、監督的機制沒有建立，所以一直沒有很好地運行。

對此，基層環保官員呼吁建立“分層、分責、分區、分類”的管理體制，使環保系統最大程度發揮層級優勢，有效提升層級效能，減少層級職責交叉，做自己該做的事，盡自己應盡的力，擔自己應擔的責。

環保部部長陳吉寧在10月20日的討論中積極回應。他表示要以體制機制改革為動力。按照中央的部署和要求，抓住生態環保領域改革機遇，積極協調推進基層的改革。通過改革，進一步理順各方面關系，提高基層監管能力。

方向待定

至此，環保部大部制改革已是板上釘釘的事情。但如何改，環保部的大部制如何實施，仍留有討論空間。

全國工商聯環境商會秘書長駱建華曾在接受媒體采訪時，提出環保部大部制改革的三種可能方式：

第一種是成立環境資源部，把國土部、環保部、水利部、建設部等部委中相關涉及環保業務的部門合并在一起，成立一個超級大部門；

第二種是出現一個環保部和一個資源部并存的局面，環保部現在的主要職能是在污染治理。新成立的資源部，把土地、礦產、水等資源放在一起管理。

第三種可能是成立大的環保部和大的農業部，還是將水土保持、防沙治沙、森林保護等生態方面管理職能囊括進現有的環保部，同時，將農業、林業、水等資源的管理權力劃歸農業部管理。

常紀文提出橫向部委結構間和縱向中央地方層級間兩條脈絡上的改革方案，其中橫向上他提出5套改革方案，包括統一監管自然資源節約、生態保護、污染防治的體制等設想，其中設立“國家生態環境部”和“國家自然資源部（委員會）”的第三個方案設想，常紀文認為更科學，建議國家采納。該方案中前者負責制定標準，后者負責監管。

至于中央的考慮如何，楊偉民曾在介紹生態文明體制改革頂層設計時，透露總體方案涉及政府職責改革的三個統一：自然資源資產所有者職責的統一，用途管制職責的統一，環境保護職責的統一。

對用途管制職責如何統一，楊偉民曾有過透露。2014年9月，他在莫干山會議上表示：“我們現在的用途管制是分散在各個部門進行管理，這種體制帶來一個問題，就是容易破壞生態本身的系統性。”

就此他說，中央在制度設計上考慮，今后要建立由一個部門統一行使自然生態空間的用途管制，將建立一個管理自然資源的類似“國資委”的管理機構。

而對環境保護職責的統一，外界則視為環保部大部制改革的方向。自1978年我國成立首個環境保護機構：國務院環境保護領導小組辦公室（設在國家建委之下），至今天環保部作為國務院內閣中的正部級單位，環境保護的功能在機構職責中被不斷加強。

2008年升格為環保部后，其加強職責的第一條即是：加強環境保護綜合協調、參與宏觀決策職責，另外注重從源頭預防污染，加強規劃環評職責；加強污染防治、污染物減排管理和考核職責；加強對環境質量的監測、評估與考核職責；加強環境監察執法職責等均與環境保護有關，新增13條加強職責中，至少有6條與環境保護有關。

對環保系統人士來說，加強環保部的環境保護與污染治理原則也是眾望所歸。駱建華就表示，不贊同環保大部制改革出現大的環保部，因為擔心如此改革之后，可能會分散環保部的職能，使其難以集中精力在污染治理方面。他說，“畢竟，在2030年之前，污染治理還是非常繁重的任務，分散精力后，污染治理可能難以做好。”

環保部此前進行的工作或許能打消上述擔心。早在2014年2月，環保部成立環境保護部全面深化改革領導小組后召開的第一次會議，曾透露一個改革思路：最終形成從山頂到海洋、從天上到地下的所有污染物嚴格監管制度和一體化污染防治管理模式。

據媒體報道，環保部當時已按照生態環境保護管理體制改革的大框架，對建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度、獨立進行環境監管和行政執法積進行重點研究。

其中還指出，在將來的統籌管理框架下，環保部門不僅要對工業點源、農業面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物進行監管，還要對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質，加強統一監管。