建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸與出路

◎文/郭海斌

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建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸與出路

◎文/郭海斌

在日本，建筑垃圾被稱為“建筑副產(chǎn)物”，政府的大力推動、相關(guān)法律的健全以及國家財政的支撐，使得日本成為建筑垃圾資源化強國，資源化率達到97%以上。在韓國，每年產(chǎn)生的建筑垃圾量只有約6000萬噸，卻擁有龐大的消化與吸收系統(tǒng)，300余家相關(guān)企業(yè)的500多座處置工廠建立了成熟完整的產(chǎn)業(yè)鏈，資源化水平達到90%以上。作為每年高達20億噸建筑垃圾產(chǎn)出量的超級大國，我國同上述兩個國家的資源化水平有著天淵之別。相關(guān)資料顯示，我國建筑垃圾理論估算的資源化率僅為5%，而實際資源化水平可能不足1%。

可以說，建筑垃圾是一座座尚未開發(fā)的“城市礦山”、被忽視的“寶藏”，推動建筑垃圾來之于建筑、最終又能回到建筑，發(fā)揮其巨大的生態(tài)經(jīng)濟價值與社會效益是當前亟待解決的重要課題。

建筑垃圾對環(huán)境的危害

據(jù)相關(guān)資料顯示，我國每年新增建筑面積約20億平方米，同時每年拆除的舊建筑占新增建筑總量的40%。據(jù)此估算，我國每年將產(chǎn)生的建筑垃圾總量約為21.6億噸（新增建筑面積產(chǎn)生約12億噸建筑垃圾，拆除產(chǎn)生約9.6億噸），是名副其實的“世界第一”。在如此龐大的建筑垃圾產(chǎn)出規(guī)模面前，資源化水平卻十分薄弱。《中國建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告（2014年度）》資料顯示，當前我國僅有20余家企業(yè)具有建筑垃圾處置能力，處置水平較低，僅涉及建筑垃圾再生磚技術(shù)。

1.污染土壤

國外被視為“寶藏”的建筑副產(chǎn)物資源，在我國成為人們眼里的“垃圾”，因為它給地方帶來了巨大的損失和危害。由于處置能力有限，大量的建筑垃圾被簡單地填埋或在監(jiān)管不到位的區(qū)域肆意堆放，直接導(dǎo)致了我國耕地質(zhì)量和數(shù)量的下降。按照我國每年約產(chǎn)生21.6億噸建筑垃圾測算，每萬噸建筑垃圾占用填埋場的土地1畝，則我國每年產(chǎn)生的建筑垃圾填埋占地面積約21.6萬畝。

2.污染水體

耕地紅線的失守和土地質(zhì)量的下降僅僅是眾多危害的冰山一角。據(jù)了解，建筑垃圾經(jīng)過雨水和氣溫的作用，其中的有機物質(zhì)發(fā)生分解，產(chǎn)生有害氣體或大量重金屬離子溶出，將對當?shù)丨h(huán)境帶來長期的巨大危害。如由于廢砂漿和混凝土塊中含有的大量水合硅酸鈣和氫氧化鈣、廢石膏中含有的大量硫酸根離子、廢金屬料中含有的大量重金屬離子溶出，同時廢紙板和廢木材自身發(fā)生厭氧降解產(chǎn)生木質(zhì)素和單寧酸并分解生成有機酸，堆放場建筑垃圾產(chǎn)生的滲濾水一般為強堿性并且含有大量的重金屬離子、硫化氫以及一定量的有機物，均會造成周圍地表水和地下水的嚴重污染。

建筑垃圾處理現(xiàn)狀

我國建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)在當前正處于起步階段，屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，在優(yōu)化地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)綠色經(jīng)濟發(fā)揮帶動效應(yīng)等方面，更是蘊含著巨大的商業(yè)價值。在此方面，國外建筑垃圾資源化已經(jīng)取得了巨大的經(jīng)濟效益。根據(jù)近幾年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，發(fā)達國家再生資源產(chǎn)業(yè)化規(guī)模達到1800億美元，再生資源回收總值以每年15%-20%的速度增長。

除了巨大的經(jīng)濟價值，建筑垃圾資源化還將極大地改善生態(tài)環(huán)境。根據(jù)建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟提供的數(shù)據(jù)顯示，建筑垃圾再生骨料替代天然骨料的替代率為40%，建筑垃圾再生粉替代水泥的替代率不低于16%。每分解約1噸水泥可減排CO2不少于700公斤，每消納1噸建筑垃圾再生骨料可減排CO210公斤。以年處理建筑廢棄物100萬噸為例，每年相當于減排二氧化碳20萬噸以上。

在我國，按照每年回收建筑垃圾150萬噸（其中主要為混凝土）計算，可替代120萬噸天然石材，價值約6000萬元人民幣。按照全國建筑垃圾產(chǎn)量20億噸測算，僅替代天然石材一項，全國可創(chuàng)造上千億元的價值。根據(jù)上海市建材工業(yè)設(shè)計研究院的估算，到2020年建筑垃圾如果能夠轉(zhuǎn)化為生態(tài)建材，可以創(chuàng)造價值超過1萬億元。

以建筑垃圾用來生產(chǎn)再生磚等環(huán)保型磚塊為例，與實心粘土磚相比，若使用建筑垃圾生產(chǎn)1億塊標磚，可減少取土16萬立方米，節(jié)約耕地約120畝，同時可消納建筑垃圾30多萬噸，節(jié)約堆放垃圾占地100畝，兩項合計節(jié)約土地220畝。此外，在制磚過程中，還可消納粉煤灰3萬噸，節(jié)約標準煤1萬噸，減少燒磚排放的二氧化硫90噸。

建筑垃圾資源化發(fā)展的瓶頸

相較于建筑垃圾資源化水平高的國家，我國在資源化技術(shù)層面并沒有差距，反而在一些領(lǐng)域還處于領(lǐng)先國際水平。如由建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟發(fā)布的行業(yè)標準在世界尚屬首次，其中對很多指標都提出了嚴格要求，如《大氣污染物排放及控制標準》提出了相比國標《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》更為嚴苛的環(huán)境指標，規(guī)定粒徑小于等于10微米的顆粒物24小時平均不得超過150微米，粒徑小于2.5微米的顆粒物24小時平均不得超過70微米，對各個主生產(chǎn)系統(tǒng)主要粉塵排放設(shè)備分別規(guī)定其排氣筒排放限值，并對廠界內(nèi)無組織排放污染物濃度限值提出不得高于350微克的高標準（相同指標在國標《水泥工業(yè)大氣污染物排放標準》中限值為500微克）；由同濟大學、上海建材工業(yè)設(shè)計研究院等單位組成的建筑建材業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟（上海EF生態(tài)環(huán)境材料產(chǎn)學研聯(lián)合體）已經(jīng)開發(fā)出封閉模塊組合式建筑垃圾處理再生骨料回收系統(tǒng)，探索解決建筑垃圾資源化純化技術(shù)、大型化技術(shù)和環(huán)保化技術(shù)三大技術(shù)瓶頸。在實踐經(jīng)驗積累方面，我國建筑垃圾資源化利用在基礎(chǔ)回填、再生混凝土及制品方面進行了有效的研究和應(yīng)用，尤其是建筑垃圾再生磚技術(shù)已基本趨于成熟，產(chǎn)品在大量工程中的應(yīng)用已有 4年之久，效果良好。

1.制約我國建筑垃圾資源化水平提升的關(guān)鍵在于政府的政策引導(dǎo)與落實有所欠缺

根據(jù)相關(guān)發(fā)布資料對比可以看出，日本從20世紀60年代末就著手建筑垃圾的管理工作并制定相應(yīng)的法律、法規(guī)及政策措施，以促進建筑垃圾的轉(zhuǎn)化和利用；1977年，日本政府制定了《再生骨料和再生混凝土使用規(guī)范》；1991年，日本政府又推出了《資源重新利用促進法》。

反觀當前我國建筑垃圾資源化的立法現(xiàn)狀，至今尚無一部關(guān)于建筑垃圾管理的法律文件，現(xiàn)有法規(guī)條例和政策措施只有原則性表述，不具體且難落實。現(xiàn)行與之相關(guān)的條例法規(guī)主要有 1992 年頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、2004 年修訂通過的《固體廢物污染環(huán)境防治法》、2009 年實施的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，2005 年建設(shè)部出臺的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》。它們主要關(guān)注建筑垃圾造成的環(huán)境污染及其對市容市貌造成的影響，而沒有涉及到建筑垃圾的循環(huán)利用。

2.沒有明確的建筑垃圾處理責任主體

現(xiàn)有法律法規(guī)沒有明確建筑垃圾處理的責任主體是施工單位還是建設(shè)單位，導(dǎo)致無法及時有效處理建筑垃圾。對違反法律法規(guī)的行為處罰力度偏小，造成責任主體違法成本較低，因而無法起到威懾作用。

3.建筑垃圾處理涉及較多的行政機構(gòu)，但現(xiàn)行法規(guī)沒有明確各部門的職責

企業(yè)進入建筑垃圾處理行業(yè)存在審批困難現(xiàn)象，不但要經(jīng)過多個國家部委的認定，還要牽扯到地方政府的許多相關(guān)單位。由于在相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策上，國家各部委都只負責其中的一部分，導(dǎo)致無法有效協(xié)調(diào)工作，影響企業(yè)發(fā)展積極性。以項目立項為例，企業(yè)項目審批需要城市規(guī)劃、土地管理和環(huán)境影響評價等多個部門協(xié)調(diào)，需要完成可行性研究批復(fù)、選址意見、環(huán)境影響評價和能耗評價等一系列手續(xù)，而地方建筑垃圾主管單位市政市容委難以對上述多個部門進行項目協(xié)調(diào)。

政策與建議

一方面是“垃圾圍城”現(xiàn)象的愈演愈烈，另一方面是躊躇難進的資源化進程。破解這道難題的關(guān)鍵是在政策的推動下，盡快建立起一個完整的產(chǎn)業(yè)鏈。

1.政策

中央和各級政府已經(jīng)認識到發(fā)展建筑垃圾資源化的重要性和緊迫性，陸續(xù)出臺了利好政策。如推動ppp模式作為推進建筑垃圾資源化模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營、股權(quán)合作等多種方式參與運營與建設(shè)。地方政府也陸續(xù)出臺了鼓勵政策，如河南省政府出臺的《關(guān)于加強城市建筑垃圾管理促進資源化利用的意見》中對城市建筑垃圾管理和資源化利用提出了詳細的指導(dǎo)性意見；三亞市政府對建筑垃圾廢棄物處理廠給予17元/噸的財政補貼，同時予以稅費支持。

2.建議

建筑垃圾資源化的相關(guān)立法應(yīng)該是以法律的形式確定從源頭減量和資源化的處理過程，同時能夠在政策層面對稅收、補貼等給予支持，從而提高相關(guān)企業(yè)發(fā)展資源化處置的熱情。

通過對比國內(nèi)外關(guān)于建筑垃圾的相關(guān)政策可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)達國家的政策指向性更加明確，是圍繞建筑垃圾處置與利用展開的一系列從技術(shù)標準到管理過程再到資金支撐的立法銜接。責任主體明確，強調(diào)的是對垃圾本身的治理。如建筑垃圾資源化強國——韓國，2003年制定了《建設(shè)廢棄物再生促進法》，明確了政府、排放者和建筑垃圾處理商的義務(wù)以及對建筑垃圾處理企業(yè)資本、規(guī)模、設(shè)施、設(shè)備和技術(shù)能力的要求。更重要的是，規(guī)定了建設(shè)工程義務(wù)使用建筑垃圾再生產(chǎn)品的范圍和數(shù)量，明確了未按規(guī)定使用建筑垃圾再生產(chǎn)品將受到哪些處罰。

我國相關(guān)政策目的性更加偏重于治標，即治理建筑垃圾對城市的市容市貌和城市環(huán)境衛(wèi)生帶來的危害，強調(diào)的是城市的形象。如《城市建筑垃圾管理規(guī)定》第26條，任何單位和個人隨意傾倒、拋撒或者堆放建筑垃圾，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門責令限期改正，給予警告，并對單位處以5000元以上5萬元以下罰款，對個人處以200元以下罰款。

而且，有的條款不具有實際指導(dǎo)意義，導(dǎo)致地方政府對建筑垃圾管理不統(tǒng)一，各部門責任不明確現(xiàn)象的產(chǎn)生。如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》中規(guī)定，城市人民政府應(yīng)當把城市市容和環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，并組織實施。城市人民政府應(yīng)當結(jié)合本地的實際情況，積極推行環(huán)境衛(wèi)生用工制度的改革，并采取措施，逐步提高環(huán)境衛(wèi)生工作人員的工資福利待遇。

針對政策現(xiàn)狀，筆者認為，當前最重要的舉措是改變以往只注重保障城市市容和環(huán)境衛(wèi)生為主的建筑垃圾管理辦法，在現(xiàn)有相關(guān)建筑垃圾管理法規(guī)基礎(chǔ)上，健全《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年頒布、2004年修訂），更新《城市固體垃圾處理法》（1995年）和原建設(shè)部出臺的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》（2005年），結(jié)合鼓勵資源綜合利用的政策條款，加強對建筑垃圾資源化管理政策法規(guī)方面的基礎(chǔ)，完善各種操作性管理和懲治違法行為的制度規(guī)范，增補建筑垃圾資源化再利用方面的法律條文或制訂《建筑垃圾資源化利用促進法》(或《建筑垃圾再生法》)，完善信息公開相關(guān)法規(guī)。

另外，還需要立法明確建筑垃圾處置利用的程序和監(jiān)管范圍，明確建筑垃圾資源化的必要性及分類細則，明確建筑垃圾處置的監(jiān)管范圍（如傾倒、填埋、進出口等），對分類收集、存放運輸、處置處理和資源化再利用作出實質(zhì)性規(guī)范，且以嚴格的法律條文規(guī)范建筑垃圾處置行為，減少廢棄物生成量和處置二次污染，鼓勵企事業(yè)主體開展清潔生產(chǎn)，從根本上促進建筑廢棄物資源化再利用。

（作者系建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟秘書長）

■ 編輯：田佳奇