關于推行政府權力清單制度的若干思考

包世琦

摘要：推行政府權力清單制度，既是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，又是建設法治政府和服務型政府的重要內容，還是厘清政府與市場、政府與社會關系的關鍵切入點。推行政府權力清單制度，要以全心全意為人民服務和依法行政為根本前提，以簡政放權為核心，以社會滿意度為根本評價標準。要通過強化制度設計層面的整體政府概念、建立和完善跨部門協作的政府信息共享系統等多項舉措，有效攻克黨委與政府權力邊界不明晰、政府部門職權交叉、行政權力下放“含金量”不高等現實難題。

關鍵詞：政府;權力清單制度;政府工作部門

中圖分類號：D63-3文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2015）10-0011-05

推行政府權力清單制度是全面深化改革的重要內容。黨的十八屆三中全會在部署“強化權力運行制約和監督體系”時明確指出，要“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”①。而后，理論界掀起了對權力清單制度的研究熱潮。學者們紛紛從法學、政治學、經濟學等領域就權力清單制度的理論依據、內涵意義、源起背景、主要做法及經驗等問題進行了深入探討，對我國地方政府探索實踐權力清單制度起到了很好的促進作用。自2014年3月中共中央機構編制委員會辦公室首次將國務院60個部門和機構的1235個審批事項向社會公布后，全國許多地方政府工作部門開始建立并公布權力清單。2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，為各地區、各部門推進權力清單制度提供了明確制度規范。筆者考慮，在政府權力清單制度的逐級規范推行階段，如果缺乏深刻的理論認識和立足經濟社會發展現實的宏觀把握，就容易發生制度變形和空轉現象。因此，本文嘗試從制度設計層面對推行政府權力清單制度的實踐意義、基本要求、重點難點、主要對策進行分析和探討，以期為權力清單制度在地方各級政府工作部門的推行提供有益借鑒。

一、推行政府權力清單制度的實踐意義

推行權力清單制度，是通過清權、放權、確權和規范權力運行過程讓政府“革自己的命”，為的是確保政府能夠依法全面履行自身職責，讓市場主體和社會組織能夠充分運用自主權在經濟社會管理中煥發應有的活力。改革能否取得預期效果，關鍵取決于作為改革主體的各級政府的決心和決斷。從實踐意義層面分析推行政府權力清單制度的必然性和應然性，有利于從源頭上增強各級政府的改革責任感和使命感。

1.推行政府權力清單制度是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求

國家治理體系和治理能力，本質上反映的是一個國家的制度體系成熟度和制度執行能力。我國要推進國家治理體系和治理能力現代化，必然要求而且迫切需要進行以簡政放權和規范權力運行為核心的政府治理創新，因為“一個具備充足治理能力，具有與現代治理結構相匹配的職能邊界的有效政府應當成為這個治理體系運行的基本組織框架”②。就所涉及的內容而言，推行權力清單制度，不僅要明確政府權力清單，還要相對應地明確政府責任清單以及各項行政權力的運行流程，這有利于讓各級政府及其工作部門徹底摸清自己所擁有權責“家底”，有利于消除在不同層級政府之間、政府與部門之間、部門與部門之間出現的職權交叉重疊或真空現象。通過政府權力的“清單化”標注和“規范化”運行，可明確不同層級政府及其工作部門的權責邊界和權力運行軌道，為地方政府治理創新提供科學、明晰、嚴密的權責配置網絡。

2.推行政府權力清單制度是建設法治政府和服務型政府的重要內容

權責法定、依法行政是法治政府的核心理念和運行原則。推行權力清單制度的前提要求就是以法律為準繩對政府及其工作部門現有的行政職權進行一次徹底衡量，做到有明確法律依據的列之于清單和標準化條目，不合于法的堅決取消或下放，確保政府一切權責源自法律、一切行政流程合乎法律，法無授權絕不為，法定職責必須為，違法必追責。同時，推行權力清單制度將以往百姓眼中蒙著神秘面紗的政府行政過程變得清晰明朗、公開透明，使政府濫政、懶政、失職、瀆職失去“滋生土壤”，并為政府及其工作部門提高行政效率和服務水平提供制度保障，這有利于為深度激發經濟社會發展內生動力創造良好環境，有利于實現當前我國服務型政府建設的核心任務。

3.推行政府權力清單制度是厘清政府與市場、政府與社會關系的關鍵切入點

政府與市場與社會的關系是近年來各級政府深化改革的認識主線和行動參照，直接決定著政府職能的取向。黨的十八屆三中全會對我國地方政府履職提出了明確要求，即“加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責?！雹圻@就要求，要徹底改變我國經濟社會發展過程中慣性存在的“政府無所不管、企業與社會組織無事可管”的現象，要將政府伸入市場和社會領域的某些“任性之手”收回來。然而，明確政府的權責邊界和運行規范僅靠概念或邏輯辨析的理論導向顯然是不夠的，更需要用實體性制度工具加以實踐。推行權力清單制度，正是為政府權力與責任立界碑、劃紅線，為行政權力運行的軌跡筑路標的改革嘗試，操作性強，實踐意義重大而深遠。

二、推行政府權力清單制度的基本要求

權力清單制度是為政府部門量身定做的制度籠子，涵蓋政府權力清單、責任清單以及行政審批標準化等多方面內容。推行權力清單制度，既關系政府職能轉變的核心內容，又承載著百姓信任與社會期待，因此必須從宏觀上把握好其基本要求。

1.堅持以全心全意為人民服務和依法行政為根本前提

全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨，也是建設服務型政府的基本要求。在推行權力清單制度的過程中，各級政府及其公務人員要牢固樹立權為民有、權為民用的意識，始終用全心全意為人民服務的標準端正價值觀、權力觀和政績觀。同時，不論是梳理政府權力清單、明確政府責任條目還是規范行政權力運行流程，都需要首先遵循“法定”原則。具體來講，就是要確保政府權力必須源自全國人大及其常委會制定的法律、國務院制定的行政法規、地方省市人大制定的地方性法規、國務院部門制定的部門規章以及省市政府制定的地方政府規章的授權，行政過程和追責必須合乎上述法律規范。

2.堅持以簡政放權為核心

首先，要簡政。簡政，既不是簡單地給行政權力做減法，也不是政府系統一蹴而就的簡單行為，它要求政府根據經濟社會發展需要以及市場和社會的發育程度，把該由市場管的事情交給市場，該由社會管的事情交給社會，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，最大限度地激發社會活力。同時，它還要求按照透明、高效、便民的原則優化行政權力運行流程，為市場主體和社會組織提供更加人性化、規范化、高品質的政府服務。其次，要放權。放權，既要真正放下去，又要堅持放管結合，決不能一放了之。一方面，政府下放給市場和社會的權力要接地氣，落到實處;另一方面，政府要加強事中事后監管，通過建立科學有效的監管機制根除“一抓就緊、一放就亂”的現象。

3.堅持以社會滿意度為根本評價標準

民之所望，施政所向。人民群眾滿意不滿意、企業滿意不滿意、社會組織滿意不滿意是評價地方政府推行權力清單制度成效的根本標準。首先，這種評價標準必須是務實、接地氣的。它不僅僅是市場主體和社會組織對政府取消、下放了多少權力在數字變化上的感受，最關鍵的是要看群眾、企業和社會組織在現實中辦起事來是不是真的容易了、方便了、花錢少了、速度快了。其次，這種評價標準也必須是動態、可持續的。它不能局限于市場和社會主體某一次的好評或差評，而應是一種與相關政府部門績效考核指標和獎懲機制相銜接的持續性動態監測，以便更有效地激勵政府對權力清單、責任清單以及行政審批標準化工作進行不斷完善。

三、當前推行政府權力清單制度的重點難點問題

推行政府權力清單制度是對傳統政府行政過程的根本性改造，其邏輯起點在于精簡權力、規范權力而非設定權力，這就決定了在此過程中必然充斥著既得利益群體間的激烈博弈。因此，只有抓住改革主體與客體之間的主要矛盾以及矛盾的主要方面，才能起到事半功倍的效果。否則，就會喪失改革應有的實踐效力，最終演變為文字和數字游戲。

1.如何厘清權力交集問題

其一，如何進一步明晰黨委與政府間的權力邊界，消除現實中不同程度存在的“以黨代政”現象。在中國，理順黨政關系始終是政治體制改革首要關注的核心問題。早在建國之初，董必武同志就曾告誡全黨，“黨不能因為領導政權機關就包辦代替政權機關的工作，也不能因領導政權機關而取消黨本身組織的職能”④。鄧小平同志也曾尖銳地指出：“效率不高同機構臃腫、人浮于事、作風拖拉有關，但更主要的是涉及黨政不分，在很多事情上黨代替了政府工作，黨和政府很多機構重復。”⑤遺憾的是，目前在一些地方，黨委與政府的行權邊界依然糾纏不清。一些地方黨委在遇到關系當地經濟社會發展的重大事項時，尤其是在土地征收流轉、扶貧救濟、城鄉基礎工程建設、招商引資等涉及大額資金使用的領域，不僅負責了決策，還將部分應由政府履行的執行權歸為己任，直接參與項目立項和財政資金的審批。這樣的做法直接阻斷了公權力運行中的權責關系，導致決策權、執行權及監督權運行紊亂、失去約束，進而為腐敗滋生提供了溫床。其二，如何治理政府部門之間的“權力打架”問題，避免在行政審批過程中出現權限重疊和標準沖突現象。譬如，“城鄉建設用地項目設計方案”的審批權屬于國土資源部門還是住房城鄉建設部門？又如，“交通工程設計方案”的初審權屬于發展改革部門還是交通運輸部門？等等。行政審批標準沖突最典型的例子就是舊城改造、歷史街區保護等項目的審批難，因為出于專業考慮，交通運輸部門、文物部門、規劃部門乃至消防部門對待這類審批項目的衡量標準不同，很容易出現“權力打架”。

2.如何提高行政權力下放的“含金量”

近年來，全國各地在簡政放權方面不斷取得新突破，但政府向市場和社會放權的“含金量”仍需進一步提高。正如李克強總理指出的那樣：“一方面，政府一些該放的權還沒有放，手伸得還是太長;另一方面，已出臺的簡政放權措施尚未完全落實到位，‘中梗阻現象大量存在，‘最后一公里還沒有完全打通，‘最先一公里也存在問題?！雹奁┤纾陔娏?、水利、鐵路、石油、天然氣、郵政等資源密集和資金密集型行業，行政壟斷的色彩還很濃厚。一方面，政府對資源要素價格的管制程度很高;另一方面，在項目招投標等競爭性環節上，市場活力和社會資本的能量也都因政府管控而未能得到充分激發。又如，在征地拆遷、土地轉讓、房地產開發、職業資格認證、通信、醫療衛生等存在政府部門利益與行業利益、公共利益激烈博弈的熱點領域，政府一般性的行政權力是在下放，但掌握利益分配的“含金量”高的權力并未獲得實質性下放。有少數職能部門將管理難度大或風險較大的審批事項下放，把有利可圖的審批權仍握在手中。

3.如何做好放管結合問題

推行政府權力清單制度，僅僅把政府的權力和責任條目以及行政權力運行流程和標準“晾曬”在公眾視野是遠遠不夠的，重要的是政府要將自身的放權與監管結合起來，既做到“法無授權不可為”，又做到“法定職責必須為”。近幾年，各省市在推進行政審批制度改革方面力度很大，政府權力下放取得了積極成效，但總體上看，政府事中、事后的監管工作仍較薄弱。“一方面，各種檢查太多，隨意性太大，企業疲于應付，還有不少尋租行為。另一方面，該監管的還沒有管或沒有管住、管好?！雹咂┤?，在食品和藥品安全、公共設施安全、環境保護以及特種行業資質評估等領域，由于政府監管不到位，接連出現了“毒大米”“毒奶粉”“礦井爆炸”“電梯吃人”“危險品爆炸”等公共安全事件，給人民群眾的平安健康權益帶來威脅。又如，在部分行政審批權力下放的過程中，由于政府監管缺位和松懈，一些行業協會、商會“借機”同政府部門搭建利益鏈條形成“紅頂中介”，進行有悖市場規律的強制性有償服務，嚴重蠶食了行政審批制度改革的紅利。

四、穩步推行政府權力清單制度的對策思考

作為政府治理領域的一場深刻革命，推行政府權力清單制度涉及面廣、難度大，既需要勇氣，更需要智慧。特別是具體到各級地方政府，由于所轄區域經濟社會發展狀況不盡相同，更應該創新思路、周密部署、因地制宜、有的放矢，使相關各項工作穩步推進。

1.強化制度設計層面的整體政府概念

建立權力清單、責任清單以及推進行政審批標準化，不僅在本質上具有高度同一性，而且在內容上也有著很高的關聯性，應作為政府權力清單制度的核心組成。事實上，建立權力清單和責任清單是推進行政審批標準化的必然要求，而權力清單與責任清單在內容上又是相輔相成的，此三者統一于政府權力清單制度。如果采用相互分割的“碎片化”制度設計，必然會弱化這三項改革措施的設計初衷，甚至會流于形式。英國學者佩利·?？怂乖谄?997年出版的《整體性政府》一書中提出了整體政府的概念，整體政府即“超越層級、部門功能分工的鴻溝，以解決人們關心的問題、為人們提供整合性服務為核心的政府，是關照全體公民、整合性、改變文化、結果取向的政府”⑧。整體政府概念，強調通過政府部門之間的聯合與協作實現功能整合，進而提高政府系統的整體績效，目的是為外界提供更優質的公共服務。從整體政府的概念出發對建立權力清單、責任清單以及推進行政審批標準化進行制度設計，要求將三者作為一個內在統一的整體來統籌考慮，注重三者相互之間的關聯與配合，這樣，既可以避免政府系統縱向上不同層級間行政業務的銜接中斷現象，又能夠減少政府系統橫向上不同部門間行政業務的協調不暢問題。

2.建立和完善跨部門協作的政府信息共享系統

強化整體政府概念，不僅需要理念層面的堅持，更需要花大力氣構建技術層面的支撐，其中最重要的當屬跨部門協作的信息共享系統。因為，在信息化高速發展的現代社會，做好信息整合是實現政府系統內部功能整合的必要前提。它依托于電子政務平臺，要求能將來自不同層級、領域和部門的信息資源進行汲取、選擇或有機整合。當前，全國各級地方政府在電子政務建設方面雖已取得長足進展，但相互封閉、自成體系、各自為政的現象仍很普遍，由此形成的一個個“信息孤島”很難滿足整體政府建設的要求。所以，在推行政府權力清單制度的過程中，要同步推進電子政務建設，通過加強政府立法確保同地區電子政務建設能夠遵照統一標準集約化推進，逐漸消除“有關部門不愿開放自身數據，信息資源目錄和交換標準不統一，網絡平臺、數據交換平臺等基礎設施不完備”⑨等現象，形成安全的、互聯互通、能夠“無縫對接”的政府信息共享系統。

3.探索建立各級黨委工作部門和“一把手”的權責清單及權力運行規范

調研顯示，在我國自上而下正式推行政府權力清單制度的同時，各地各級基層黨組織也因地制宜、積極探索著黨內相關領域的“權力清單模式”，這些探索為進一步厘清黨委與政府間的權力邊界提供了有益的現實借鑒。譬如，河南省漯河市郾城區在村（居）組織全面實施了以“厘權”“履權”“監權”為主要內容的“陽光三權”體系建設，實現了村（居）組織“職權清單化、用權程序化、結果透明化”，有效保障了當地重大村（居）務、惠農資金、涉農項目、基層黨務等各項事務進行過程中的權責明晰和程序公正。同時，對于各級黨委“一把手”這個“位高權重”的群體，要不斷探索完善其權力運行的科學化路徑。譬如：科學配權，形成合理的權力結構;陽光曬權，規范權力運行程序;有效監權，改革權力監督體制;科學評權，完善績效考評機制;嚴懲濫權，提高權力腐敗成本。⑩

4.提高政府權力下放的“含金量”

在建立權力清單和責任清單的過程中，各級政府一定要以促進當地經濟社會發展為目標，以人民群眾的根本利益為出發點和落腳點，以維護社會公平正義為己任，用“壯士斷腕”的決心將本應屬于市場和社會的權力真正還回去。提高政府權力下放的“含金量”是政府職能轉變力度的重要體現，要把這項工作做實、做到位，各級政府一方面要把它“置于使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的關系中，置于行政體制改革與推進國家治理結構和治理能力現代化的關系中進行把握”;另一方面要“從思想、感情、價值上排除對部門利益的好感、依戀，強化為企業、社會組織、公民提供優質高效公共服務的自覺性”。

5.加強政府事中事后監管

這項工作既是政府依法全面履行自身職能的重要內容，也是營造良好的市場和社會環境的必然要求。其一，要明確監管重點。政府要嚴格監管與人民群眾生命健康安全息息相關的生產領域以及與行政審批密切聯系的中介服務領域。特別是對專業技術要求較高的行業，政府要加強對安全質量、技術標準等因素的門檻準入管理，對那些假冒偽劣、侵犯知識產權、無視安全隱患、蓄意污染環境等違法違規行為，要嚴厲懲處。其二，要創新監管途徑。政府在不斷完善隨機抽查制度的同時，還要建立健全市場主體信用信息公示平臺，并結合企業“負面清單”內容，構建市場主體信用風險動態管理機制。其三，要跟進立法。通過出臺關于加強政府事中事后監管的地方性法規或政府規章，賦予政府監管行為更強的權威性、規范性和執行力。

6.完善政府權力清單制度的監督機制

要以“法無授權不可為”和“法定職責必須為”為標準，加強對地方政府推行權力清單制度工作的全方位監督。其一，要強化專門監督作用。要保障行政監察、審計等部門依法獨立行使監督權，對政府推行權力清單和責任清單以及推行行政審批標準化情況進行全面監督。其二，要發揮社會監督力量。要通過建立和完善大數據時代“互聯網+”模式的行政權力運行基礎平臺及監督平臺，不斷提高人民群眾、社會組織、第三方委托機構、新聞媒體等社會力量的監督效力。其三，要完善政府績效考核和問責機制。一方面，要將上述多方監督評議結果作為政府部門績效考核的重要指標并與獎懲機制直接掛鉤;另一方面，要不斷建立和完善各地黨政領導干部問責實施辦法、行政執法責任追究試行辦法等相關法規，對于政府不作為、慢作為、失職瀆職、非法行政等情形，要嚴格依法依紀追究相關部門和公務人員的責任，并將問責落實情況實時向社會公布。

7.對推行政府權力清單制度實行動態管理

其一，根據所在地區經濟社會發展的實際需求并參考當前市場成熟度以及社會發育程度，確定地方政府權力清單和責任清單的側重點及收放力度。要制定地方各級政府權力清單、責任清單以及行政審批標準化的動態管理辦法，明確清單和標準調整的依據、程序、權限等，使行政權力邊界和運行流程的動態調整切合實際、公開透明、規范合法、便民高效。其二，建立健全與政府權力清單、責任清單、行政審批標準化內容相配套的行政裁量權基準制度，使行政裁量標準更細化和量化，也使行政裁量的范圍、種類和幅度更規范、更科學。要以各級政府職能部門為主體制定行政裁量標準，但須本級政府負責監督和指導。在制定程序上，要經過專家充分論證和公開聽證征求意見，不能由政府部門自行決定。其三，建立不同層級政府間的上下聯動機制。要按照省、縣（市）區、鄉鎮三級，逐級推進政府權力清單、責任清單以及行政審批標準化工作。下一級政府擬公布的清單內容和審批標準要經上一級政府審核批準，同時政府部門的清單和審批標準內容要提交本級政府匯總。為免于沖突和便于監督，在時間安排上也要遵循從上級到下級逐次公布。

注釋

①③《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。②薛瀾、李宇環：《走向國家治理現代化的政府職能轉變：系統思維與改革取向》，《政治學研究》2014年第5期。④《董必武選集》，人民出版社，1987年，第225頁。⑤《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第179頁。⑥⑦李克強：《簡政放權放管結合優化服務》，《中國行政管理》2015年第6期。⑧黃小勇：《中國行政體制改革研究》，中共中央黨校出版社，2013年，第227—228頁。⑨翟云：《我國電子政務發展面臨問題及其癥結分析——以2014年電子政務省部調研數據為例》，《中國行政管理》2015年第8期。⑩姚巧華：《縣委書記權力運行科學化路徑論析》，《中州學刊》2015年第7期。石亞軍：《當前推進政府職能根本轉變亟需解決的若干深層問題》，《中國行政管理》2015年第6期。

責任編輯：浩淼