北京城鄉基本公共服務均等化現狀分析

李功越　張士運　劉偉

(1.北京市科學技術研究院,北京　100089;2.北京科學學研究中心,北京　100089;3.華北科技學院,北京　101601)

北京城鄉基本公共服務均等化現狀分析

李功越1張士運2劉偉3

(1.北京市科學技術研究院,北京100089;2.北京科學學研究中心,北京100089;3.華北科技學院,北京101601)

為進一步了解北京城鄉基本公共服務均等化發展狀況,本文通過對2008至2012年城鄉基本公共服務均等化相關數據的收集、整理與分析,對北京城鄉在小學義務教育、醫療衛生、養老保險、醫療保險、最低生活保障標準、文化體育等基本公共服務差異的研究,結合相關調研,提出城鄉公共服務數量均等化進入到城鄉公共服務質量均等化階段,認為北京城鄉公共服務均等化發展的方向——質量均等一體化,同時提出促進其發展的建議。

城鄉公共服務均等化城鄉差異數據分析

1　城鄉公共服務均等化的內涵

“均等”一詞，包含有“平等、平均、等價”的含義，內含“比較”之意，大意是指不同的社會單位(包括個人、家庭、社會集團、社區)在一些具有價值屬性的要素(收入、財富、地位、知識、權利等)分配上是等量的，平等的[1]。“均等化”通常涉及個體之間的比較和群體之間的比較兩層含義，包含一個“比較”的內涵。我國當前最突出的問題之一就是城鄉之間公共服務不均等問題。“公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。公共服務均等化的主要實現手段是政府間轉移支付制度。”這是我國對公共服務均等化的官方定義[2]。恩格斯是最早提出“城鄉融合”概念的人，他在《共產主義原理》[3]中指出:“通過消除舊的分工，進行生產教育、變換工種、共同享受大家創造出來的福利，以及城鄉的融合，使社會全體成員的才能得到全面的發展”。

本文認為，城鄉公共服務均等化，要結合我國國情，以農村為重點，以城鄉居民為主體，以政府為主導，以均等為抓手，在城鄉之間合理配置公共服務資源，向城鄉居民提供與國家社會經濟發展水平相適應的、與其需求相適應的、最終大致均等的公共服務，使城鄉居民在享受公共服務的結果面都大致相當。其含義有兩個方面:一是居民獲取和享受公共服務的機會均等，如公民都有平等享受醫療衛生服務的權利。二是居民獲取和享受公共服務的結果均等，如每一個公民無論住在何處，無論住在城鎮還是鄉村，獲取和享受的義務教育和醫療救助等公共服務在數量和質量上都應大體相等。因此，結果均等更重要[4]。

2　北京城鄉基本公共服務差異狀況

2.1農村擁有一級以上職稱的教師比重高于城鎮,但城鎮擁有本科以上學歷的教師比重高于農村

2008年至2012年期間，北京城鎮小學高級職稱教師比重降低9.5個百分點，農村小學高級職稱的教師比重增加5.7個百分點，農村高級職稱教師比重高于城鎮水平;同期，北京城鎮小學一級職稱的教師比重下降9.7個百分點，農村小學一級職稱的教師比重下降3.1個百分點，農村一級教師比重高于城鎮水平(見表1）。

期間，北京城鎮小學研究生學歷教師比重增長近1個百分點，農村小學研究生學歷教師比重增長0.83個百分點，城鎮小學研究生學歷教師比重高于農村;同期北京城鎮小學本科學歷教師比重增加25.3百分點，農村小學本科學歷教師比重增加26.7個百分點，但城鎮擁有本科學歷教師比重高于農村。

2.2城鄉醫療衛生公共服務在擁有醫療資源、居民平均期望壽命、主要健康指標等方面差異明顯

(1)城鄉每千人口擁有醫療資源差異明顯。城鄉每千人口擁有醫療資源主要包括城鄉每千人口衛生技術人員、城鄉每千人口執業(助理)醫生、城鄉每千人口注冊護士、城鄉每千人口醫療衛生機構床位等四個方面的情況，具體數據情況見表2。

從增長情況看，農村每千人口執業(助理)醫生和農村每千人口醫療衛生機構床位的增長快于城市，印證了目前城市優勢醫療資源正在向鄉村轉移。通過對表5的數據進行差異性分析，發現城鄉每千人口衛生技術人員的差異不斷擴大趨勢較為明顯，城鄉每千人口注冊護士的差異有緩慢增長的趨勢，城鄉每千人口執業(助理)醫生和城鄉每千人口醫療衛生機構床位的差異呈下降趨勢。

表3　2008年-2012年北京城鄉主要健康指標

表1　2008年-2012年北京城鄉小學專任教師職稱、學歷情況表

表2　2008年-2012年北京城鄉每千人口擁有醫療資源情況

表4　2008年-2012年北京城鄉社會保險參保率情況表

表5　2008年-2012年北京城鄉居民最低生活保障標準情況表

表6　2008年-2012年北京城鄉居民文化體育公共服務情況表

(2)城鄉主要健康指標差異明顯，且差異呈擴大趨勢。城鄉主要健康指標以嬰兒死亡率、新生兒死亡率、孕產婦死亡率三個指標來表現。從城鄉差異來看，城鄉主要健康指標差異顯著，且城郊在嬰兒死亡率、新生兒死亡率、孕產婦死亡率三個指標的下降分別高于遠郊(見表3）。

2.3城鄉實現養老、醫療保險制度全覆蓋,城鄉居民大病保險報銷實現統一

2008至2012年期間，城鄉居民社會養老保險、城鎮職工基本養老保險、新型農村合作醫療、城鎮職工基本醫療保險和城鎮居民醫療保險等5個保險的參保率都在不斷增長(見表4）。

期間，城鄉居民社會養老保險和城鎮職工基本養老保險參保率分別增長了9個百分點和4個百分點，城鄉居民社會養老保險參保率增長高于城鎮職工養老保險參保率;同期新型農村合作醫療、城鎮職工基本醫療保險和城鎮居民醫療保險參保率分別增長了5.2個百分點、5.4個百分點和6.5個百分點，新型農村合作醫療保險參保率高于城鎮職工和居民醫療保險參保率。

2014年1月1日《北京市城鄉居民大病保險試行辦法》開始實施，針對參加城鄉居民基本醫療保險和新農合的人員，在居民醫保或新農合報銷費用之后，再通過大病保險實行二次報銷個人自付費用，進一步降低家庭的醫療負擔;大病保險實行“分段計算、累加支付”，一個醫療保險年度結算一次。報銷方式方面，無需醫療票據。

2.4城鄉居民最低生活保障標準差異不斷縮小,且部分涉農區縣已實現城鄉標準統一

2002年4月北京市民政局出臺了《關于建立和實施農村居民最低生活保障制度的意見》，各區縣按照維持當地農村居民衣、食、住等基本生活需要，并適當考慮水電、燃煤及未成年義務教育等因素，合理確定最低生活保障標準。2006年北京市又建立了農村居民最低生活保障標準的調整機制(見表5)。

在2008至2012年期間，城市居民和農村居民最低生活保障標準都在不斷增長，分別增長48.72%和116.98%，農村居民最低生活保障標準的增長高于城市居民最低生活保障標準的增長;期間，北京城市居民和農村居民最低生活保障標準的差異呈下降趨勢，城鄉居民最低生活保障標準的差異由2008年的172元降到2012年的93元，且最小差異發生在2010年，僅有82元。另外，已有朝陽、豐臺、海淀、順義等涉農區縣實現了城鄉低保標準統一。

2.5城鄉文化體育公共服務差異不明顯,農村文化體育資源增長快于城鎮

在2008至2012年期間，城鎮居民在文化體育上的消費比重增長了0.74個百分點，農村居民在文化體育上的消費比重增長了1.33個百分點，農村居民在文化體育上的消費增長快于城鎮。另外，城鄉居民在文化體育上的消費比重差異不斷縮小，由2008年的相差5.1個百分點，降到2012年的4.5個百分點。

城鄉人均擁有公共圖書藏書量在不斷縮小，由2008年相差人均1本降到2012年的0.8本，呈不斷下降趨勢;在增長方面，城鎮人均公共圖書藏書量增長0.2個百分點，農村人均公共圖書藏書量增長0.4個百分點，農村居民人均擁有圖書藏書量增長快于城鎮。

城鄉居民在體育活動公共服務方面差異不明顯。2012年農村萬人擁有晨晚練輔導站達到3.53個，超過城鎮萬人擁有晨晚練輔導站的3.15個;在城鄉萬人擁有社會體育指導方面，城鄉差距呈縮小趨勢，由2008年的相差16.2人，縮小到2012年的4.2人。期間，城鎮萬人擁有晨晚練輔導站增長了0.07個百分點，而農村萬人擁有晨晚練輔導站增長了2.51個百分點，農村在晨晚練輔導站增長方面明顯快于城鎮。

3　推動北京城鄉公共服務均等化的政策建議

通過調研與分析，本文認為北京城鄉基本公共服務均等化已達到較高水平，正逐步由城鄉公共服務數量均等化進入到城鄉公共服務質量均等化階段;但也存在的一些問題，如城鄉居民在享受醫療衛生公共服務存在差距較大等，建議從體系上、制度上、機制上深入推動北京城鄉基本公共服務均等化:

3.1引導社會力量投入公共服務領域,培育多元主體協同供給體系

在公共服務供給中，逐步形成政府主導、多元主體協同的公共服務供給體系。一是明確政府、市場、社會在公共服務供給中的功能

············定位，有所為有所不為，完善公共服務供給的市場化、社會化的制度環境;二是建立健全公共服務多元主體協同供給的有效機制，以授權、購買服務、特許、外包等不同供給模式形成多元主體協同提供公共服務，引導和支持社會組織參與公共服務的提供、管理和監督，實現公共服務供給多元化。

3.2樹立以人為本的理念,構建城鄉居民統一的基本公共服務制度體系

堅持“以人為本”，消除城鄉之間、農村居民與城市居民之間的差異偏見，樹立公民平等觀，人人享受平等的公共服務。建議在新增城鄉公共服務供給制度時，加強頂層設計，從實現城鄉公共服務統一的層面設計制度，即使現在已有城鄉兩套公共服務供給制度，也積極探索建立城鄉公共服務統一供給制度的機制，為實現城鄉公共服務統一制度提供途徑。

3.3優化城鄉資源配置,建立城鄉公共服務資源配置均等化機制

在優化城鄉公共服務資源配置方面，北京已經建立義務教育優勢資源向鄉村流動的激勵機制， 建立一套城鄉一體化學校建設發展的長效機制，鼓勵優質教師資源向鄉村流動， 推動義務教育優質均衡發展。借鑒自身經驗，針對自身問題，進一步從資源配置機制上促進優質資源向鄉村流動，促進城鄉公共服務資源配置的均等化。

[1]孔凡河,袁勝育.困境與進路我國推進基本公共服務均等化的思考[J].貴州社會科學,2009,3.

[2]田忠林.推進基本公共服務均等化的探索和思考.民生之路——惠及13億人的基本公共服務[M].中國經濟出版社2008,35-42.

[3]馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯全集[M].北京:人民出版社,1995: 224-225.

[4]卜曉軍.我國城鄉公共服務均等化的制度分析[C].西北大學2010: 40-41.

[5]中國統計年鑒.2008-2012.

[6]中國教育統計年鑒.2008-2012.

[7]北京統計年鑒.2008-2012.