開縣鄉村旅游發展中的政府職能定位

■文/趙建

開縣鄉村旅游發展中的政府職能定位

■文/趙建

摘要重慶市開縣鄉村旅游資源豐富，但鄉村旅游的發展存在一些問題，政府對鄉村旅游管路同樣也存在薄弱環節。通過對存在的問題進行分析研究，對重慶市開縣發展鄉村旅游政府管理職能進行了具體設計，力求為鄉村旅游健康快速發展探索一條可行之路。

關鍵詞鄉村旅游政府管理職能定位

鄉村旅游是一種憑借城市周邊以及比較偏遠地帶的自然資源和人文資源，面向城市居民開發的集參與性、娛樂性、享受性、科技性于一體的休閑旅游產品，其本質特性是鄉土性。近年來，重慶市開縣鄉村旅游蓬勃興起，但由于起步較晚，目前仍處于初級階段，鄉村旅游業經濟效益沒有很好地體現出來。如何使其規范發展，走上健康、高效之路，直接影響著重慶市開縣鄉村旅游未來的發展方向和發展速度。

一、目前政府在鄉村旅游管理中存在的問題

（一）旅游整體形象不明確，市場開發不足

重慶市開縣的主打旅游產品、品牌產品不明確，導致整體旅游形象不確定，市場定位不清晰。旅游者對重慶市開縣鄉村旅游產品及旅游形象的認識模糊，認同感低，這極大地影響了當地鄉村旅游知名度的提高和在縣內外旅游市場上的整體促銷。在市場開發方面：宣傳經費不足；促銷方式方法單一，缺乏創意，在利用互聯網等先進科技手段來加大促銷力度和拓寬范圍渠道方面不夠，并且宣傳促銷往往是某家企業或某一地區單獨進行，缺乏政府主導下的旅游企業和集團式、合作式聯合促銷；促銷內容不夠豐富等。

（二）管理體制不順，管理缺乏力度

重慶市開縣旅游業特別是各鄉村旅游景點，由于分屬不同的鄉鎮（街道）、部門和企業多頭管理，條塊矛盾突出，加上利益驅動，各方面“見利益就上，見問題就讓”，缺乏協同配合，帶來了鄉村旅游開發和管理上的混亂和矛盾，嚴重制約了鄉村旅游產品的開發和鄉村旅游產業的發展。另一方面，現有的縣旅游行政管理機構和建設行政機構在景區的規劃、建設和管理上職責不是很清楚，難以有效規范地進行旅游宏觀規劃和景區的開發、管理，傳統的管理辦法在重要的營銷和吸引投資方面也缺乏靈活性和行動力。

（三）資金投入嚴重不足，投資體制不健全

由于政府財政投入不足，重慶市開縣在景區改造和提升上主要依靠社會投入和自身的滾動積累，在發展上受到很大制約。同樣，在一些新景區的開發建設上，由于地方財力有限，政府難以做出大的投入，除基礎設施由國家投資外，景區的開發建設資金更多地也只能依靠社會投入，但投資體制不

健全，投資政策不完善，相關優惠措施不落實，難以吸引大量的社會投資。因此，旅游基礎設施及旅游接待設施薄弱，特別是交通條件差嚴重影響了旅游業的發展。

（四）旅游從業人員素質偏低，人才匱乏

重慶市開縣旅游教育培訓工作、旅游開發與管理的學術研究和學科建設等，還遠不能與鄉村旅游業發展的需求相適應。規劃、開發、經營管理和服務人才匱乏，相當部分的旅游從業人員特別是個體從業人員缺乏旅游方面常識，不掌握當地的基本情況，服務意識、服務態度等均較差。這種情況弱化了資源優勢，影響了競爭力，已經成為制約當地鄉村旅游業發展的“瓶頸”因素。

二、政府在鄉村旅游發展中的職能定位

（一）理順管理體制

（1）建立“大管理”機制。旅游管理是一個社會系統工程，行業管理不是排他性管理，必須正確處理旅游部門管理與相關部門管理的關系。同時，發展旅游產業，不僅要強調管理，更重要的是要建立起促進發展的機制。因此，組建旅游產業發展委員會，應該說是一種更為理想的管理形式。（2）完善制度，加強配合。第一，應根據重慶市開縣鄉村旅游發展的實際，健全規章制度，出臺《進一步加強鄉村旅游發展的意見》，落實扶持鄉村旅游發展的優惠政策。第二，各部門、鄉鎮（街道）要在立足自身職能的基礎上，加強協調與溝通，整合資源，形成合力，在調度指揮、資金安排、信息共享方面建立良好的協調機制。特別是對鄉村旅游發展規劃要求實施，避免各行其是。

（二）進行合力的總體規劃

（1）著重體現“鄉村性”。鄉村旅游規劃應凸顯“鄉村性”空間中的自然風景、農業生產活動與產品、聚落、村民農事活動與日常活動等表層資源優勢和“鄉村性”景觀意象的景觀美學價值、環境生態價值、歷史文化價值和地方文化價值等深層資源優勢。（2）注重科學性。鄉村旅游規劃的編制應在充分對鄉村旅游資源調查評價、市場預測和經濟、社會、環境的承載力分析的基礎上，高起點、高標準進行鄉村旅游發展總體規劃和修建性詳細規劃。（3）具有可操作性。縣鄉村旅游發展規劃應找準立足點，更加注重宏觀的協調性和戰略性、區域的協調性和整合性，不應該做得太詳細，操作性應該表現在線路協調、促銷、聯合等方面。

（三）打造良好的發展環境

（1）以政府投資為引導，拓寬融資渠道。縣政府要在每年的旅游發展專項資金中安排一定比例支持鄉村旅游的發展，同時，要建立和健全資金使用情況的后評價制度，加強資金使用的規范性，提高資金效率。政府應通過采取放寬市場準入條件，不斷完善各類投資主體的政策環境，進一步降低民營資本投資門檻等各項措施，吸引有實力的大企業對鄉村旅游資源進行規模開發和經營，建立起“政府引導、市場運作、企業開發、多方參與”的開發建設機制，以財政投入為引導、業主開發為主體、社會資金為補充、項目經費捆綁使用的模式，多渠道投入，整合各類涉農項目和資金投入鄉村旅游建設。（2）加快基礎設施配套建設。包括加強和完善鄉村旅游道路交通建設、供電設施建設、服務與衛生設施建設、給排水規劃建設等。

（四）加強行業監管

（1）以標準化指導鄉村旅游的發展。要建立相關的行業服務標準，標準制定后及時出臺相應的申報評定辦法，對合格的單位和組織予以冠標。其次，組織標準培訓班，請相關專家做報告、授課，讓業務主管部門的同志以及鄉村旅游點人員熟悉和掌握標準。還可以召開各種不拘形式的座談會，聽取鄉村旅游基層從業人員的意見和建議。還可以參照有些地區（如浙江省）成立旅標委組專門負責標準化工作的做法，探索建立以“政府宏觀指導，旅標委市場運作、企業共同參與”的三位一體的旅游標準化運行機制。（2）規范旅游市場。公安、工商、旅游、物價等相關部門要加大市場監管力度，定期、不定期對鄉村旅游區（點）的餐飲、運輸、商貿、住宿、衛生等行業進行檢查。

（五）加強教育培訓力度

（1）積極轉變旅游教育發展模式，促進旅游教育與旅游產業融合發展，大力支持發展旅游職業教育，培養旅游專業人才。（2）加強對旅游行政管理人員、旅游企業管理人員、旅游從業技術人員三類人員的教育培訓，提升其職業道德和服務水平。（3）廣泛開展主題培訓活動，深入開展企業培訓。促進旅游教育培訓、人才培養與旅游產業發展的有機結合，促進旅游人力資源開發的可持續發展。（4）樹立人才資源是第一資源的思想，在工資收入、社會保障等方面予以經費保障，以此培養人才對企業的忠誠度。（5）整合現有旅游教育培訓資源，進一步發揮各類旅游教育培訓機構的作用，統一規劃，合理分工，集中力量建設一批重點基地，建立優勢互補的旅游人才培養平臺。（6）加快市和縣旅游培訓中心建設，可以依托重慶三峽庫區創業培訓中心等培訓機構予以培訓規范；同時，積極推行旅游企業的服務技能在崗培訓：開展旅游服務技能比賽、以會代訓等多種形式的崗位培訓，提高一線旅游人才的服務技能和服務水平。（7）建立重慶市開縣旅游人才庫，搭建信息交流平臺。加強與相關部門、相關行業的合作，建立有效的旅游人才資源統計體系。（8）建立完善配套的旅游人才評價體系；并與人才庫鏈接，完善人才信息化建設，為旅游人才的自由擇業和旅游企業擇才提供平臺。

（六）堅持科學開發

（1）挖掘亮點，堅持“特色”開發之路。鄉村旅游的開發與建設，應堅持特色原則，將“特色”作為鄉村旅游資源的“賣點”，避免隨波逐流，千景一面。目前，重慶市開縣一些著名的鄉村旅游景點，例如十里竹溪、水韻厚壩、毛成桃花、長沙橘海、幸福滿月、養生白泉等，正是由于突出了“特色”，吸引了大批游客，取得了良好的經濟效益。（2）保護生態環境，實現鄉村旅游協調可持續發展。開發鄉村旅游產品時必須注意自然環境、民俗風貌和人類遺產的保護，堅持資源保護與開發利用相結合，使旅游資源持續利用。鄉村旅游項目的開發建設必須正確處理好資源開發與保護的關系，按照可持續發展的原則，堅持先規劃、后建設，有重點、分層次地進行。要加強對鄉村旅游規劃的旅游項目的具體實施監督管理，防止盲目開發和低水平重復建設。鄉村旅游規劃區內，凡不符合規劃要求的建筑物和其他設施項目，要限期改造和拆除。結合退耕還林、還草、還果等項目，加強鄉村生態建設。

（作者單位：中共重慶市開縣縣委黨校）