上海大型居住社區(qū)基層社會治理路徑研究——以上海市浦東新區(qū)為例

○陳榮武

上海市根據(jù)特大型城市的特點(diǎn)探索適合上海科學(xué)發(fā)展的社區(qū)建設(shè)之路，既保障中低收入家庭和人群“住有所居”，又優(yōu)化社區(qū)區(qū)域的功能、結(jié)構(gòu)和空間布局，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系、滿足特大型城市人口和民生發(fā)展需求，近些年來戰(zhàn)略性規(guī)劃了大型居住社區(qū)建設(shè)基地，以集中方式分批次興建大型居住社區(qū)。

浦東新區(qū)由于其自身區(qū)域特點(diǎn)成為上海大型居住社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的重鎮(zhèn)，目前在三林、周浦、航頭、曹路等鎮(zhèn)已建成一批大型居住社區(qū)，新的大型居住社區(qū)規(guī)劃建設(shè)也正穩(wěn)步推進(jìn)。由于浦東新區(qū)在上海大型居住社區(qū)建設(shè)中具有典型意義和代表性價值，筆者以浦東新區(qū)為例，通過實(shí)地走訪、開座談會、個別訪談、查閱檔案材料等方法，深入三林、周浦、航頭、曹路等鎮(zhèn)的大型居住社區(qū)進(jìn)行調(diào)研，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和成效、分析問題和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，探討進(jìn)一步加強(qiáng)上海大型居住社區(qū)基層社會治理的路徑。

一、大型居住社區(qū)基層社會治理的經(jīng)驗(yàn)和成效

通過實(shí)證調(diào)研獲悉，浦東新區(qū)在大型居住社區(qū)基層社會治理工作中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，取得了諸多成效。

1.強(qiáng)化大型居住社區(qū)基層社會治理的組織領(lǐng)導(dǎo)和頂層設(shè)計

浦東新區(qū)黨委、政府的高度重視，各大型居住社區(qū)所隸屬鎮(zhèn)黨委、政府的積極配合和努力探索實(shí)踐是大型居住社區(qū)基層社會治理取得諸多成效的重要前提。

新區(qū)黨委、政府將大型居住社區(qū)規(guī)劃建設(shè)作為新區(qū)總體建設(shè)的重要內(nèi)容和重大任務(wù)，構(gòu)建實(shí)施了大型居住社區(qū)議事決策、規(guī)劃部署、全程推進(jìn)、調(diào)查研究和制度保障等機(jī)制。新區(qū)結(jié)合2014年上海市委市政府“一號課題”的有關(guān)精神和要求，將“研究提出鎮(zhèn)管社區(qū)公共服務(wù)資源配置建議方案”作為區(qū)委“一號課題”的子課題，在廣泛調(diào)研、充分聽取意見和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，擬定《關(guān)于浦東新區(qū)完善鎮(zhèn)管社區(qū)基本公共服務(wù)資源配置的若干意見》，就大型居住社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、進(jìn)一步爭取并落實(shí)好市級財力對大型居住社區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)貼資金等一系列問題提出制度性意見。新區(qū)黨委、政府將大型居住社區(qū)建設(shè)作為專項(xiàng)調(diào)研的重大項(xiàng)目，同時充分發(fā)揮民主黨派和黨外的智力優(yōu)勢，積極開展專題實(shí)證調(diào)研，比如民進(jìn)浦東區(qū)委對新區(qū)大型居住社區(qū)開展了廣泛深入調(diào)研，就鎮(zhèn)管社區(qū)及大型居住社區(qū)治理工作提出對策和建議。各大型居住社區(qū)所隸屬鎮(zhèn)黨委、政府積極和高校科研院所聯(lián)合開展大型居住社區(qū)建設(shè)專題研究，構(gòu)建了長效的調(diào)研機(jī)制，為提高大型居住社區(qū)建設(shè)的科學(xué)化水平提供了智力支撐，為加強(qiáng)大型居住社區(qū)建設(shè)頂層設(shè)計提出科學(xué)決策依據(jù)。

2.推進(jìn)大型居住社區(qū)基層社會治理的自治與共治一體化發(fā)展

作為上海市“鎮(zhèn)管社區(qū)”創(chuàng)新工作試點(diǎn)鎮(zhèn)之一，浦東新區(qū)航頭鎮(zhèn)立足自身實(shí)際，創(chuàng)新大型社區(qū)黨建與治理體系，成立了“兩委一中心”，即社區(qū)黨委、社區(qū)委員會、社區(qū)中心，積極構(gòu)建大型居住社區(qū)各級黨組織和黨建聯(lián)建等重要載體，充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)和黨員的先鋒模范作用。社區(qū)黨委是在鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的基層黨組織，是社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)核心；社區(qū)委員會是社區(qū)議事機(jī)構(gòu)，是社區(qū)共商共治平臺；社區(qū)中心是社區(qū)工作平臺，承擔(dān)社區(qū)建設(shè)和綜合管理的具體工作。鎮(zhèn)黨委成立了黨建聯(lián)建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了“工地在哪里，聯(lián)建到哪里”的黨建聯(lián)建長效機(jī)制。“社區(qū)工作指導(dǎo)站”，是鎮(zhèn)政府層面設(shè)定的社區(qū)工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，受鎮(zhèn)政府委托，由社區(qū)辦業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，為大型居住社區(qū)建設(shè)和治理提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和智力支持。航頭鎮(zhèn)還通過搭建社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)共治等“三大平臺”，推出讓市民與航頭融合、讓市民與村民融合、讓市民和市民融合等“三大融合”，立足著眼于為老服務(wù)、著眼于專業(yè)服務(wù)、著眼于自我管理等“三個著眼于”，構(gòu)建大型居住社區(qū)基層社會治理的自治與共治一體化機(jī)制。曹路鎮(zhèn)從加強(qiáng)居民入住管理服務(wù)、開展居民服務(wù)、做好居委會籌建工作、配備社區(qū)工作人員等方面做到居民入住與社區(qū)管理服務(wù)同步，在探索大居管理新機(jī)制中建立聯(lián)席會議制度、電子化檔案與入住信息管理制度、協(xié)調(diào)指導(dǎo)制度等，使得大型居住社區(qū)管理水平不斷提升。周浦鎮(zhèn)桃園社區(qū)順應(yīng)群眾期盼，解決突出問題，積極探索社區(qū)管理新思維，通過“志愿管理自主化、百姓需求項(xiàng)目化、共治機(jī)構(gòu)專業(yè)化、基層自治機(jī)制化”等四位一體的改革探索，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)的社會公共服務(wù)集基礎(chǔ)性、共享性和個性化為一體。桃園社區(qū)黨委、社區(qū)委員會根據(jù)“條塊結(jié)合、資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、共駐共建”原則，在社區(qū)委員會下設(shè)綜合治理、社會事務(wù)、市政建設(shè)、物業(yè)管理等四個專業(yè)委員會，實(shí)行“大事共議、實(shí)事共辦、要事共決、急事共商”的議事原則，實(shí)現(xiàn)“黨建工作聯(lián)做、社區(qū)資源聯(lián)享、精神文明聯(lián)創(chuàng)、服務(wù)難題聯(lián)解、公益事業(yè)聯(lián)辦、生活環(huán)境聯(lián)建”的目標(biāo)，初步形成了“組織民間化、參與自愿化、管理民主化、服務(wù)自主化”的“四化合一”的基層民主自治新機(jī)制，自治與共治有機(jī)融合、互動共進(jìn)。

3.將大型居住社區(qū)精神文明創(chuàng)建和基層社會治理有機(jī)融合

浦東新區(qū)航頭鎮(zhèn)建立健全社區(qū)社團(tuán)組織，著力推進(jìn)社區(qū)社團(tuán)活動，多途徑豐富居民精神文化和社會生活，通過引進(jìn)上海樂群社工服務(wù)社，開設(shè)陽光之家，成立“鶴緣團(tuán)”青年交友沙龍平臺，開展睦鄰節(jié)、“攀親結(jié)對”、老娘舅工作室、老年人入托服務(wù)、“助業(yè)手牽手”就業(yè)幫扶行動等打造大型居住社區(qū)精神文明“新家園”。為了傾聽民意，深入了解居民的現(xiàn)實(shí)訴求，航頭鎮(zhèn)培育了居民樓（組）長、志愿者兩支隊(duì)伍，構(gòu)建了群眾工作聯(lián)系員制度民意平臺、手機(jī)民意平臺、網(wǎng)絡(luò)民意平臺、定期懇談會民意平臺等“四個平臺”，在基層社會治理和民生服務(wù)精準(zhǔn)化方面發(fā)揮了重要功能。周浦鎮(zhèn)桃園社區(qū)在積極構(gòu)建“一門式”窗口服務(wù)的同時，成立諸多文體類、為老類、便民類群眾社團(tuán)，如書畫苑、老來客會館、百姓健身房、校社一體化工作室、公益社工事務(wù)所等。該社區(qū)通過開展“三培育三培訓(xùn)”即培育志愿者公民意識、培育志愿者自主意識、培育志愿者奉獻(xiàn)意識，培訓(xùn)志愿者專業(yè)技能、培訓(xùn)服務(wù)技巧、培訓(xùn)管理能力，提升志愿者參與基層社會治理的能力和水平。中虹佳園堅持以“關(guān)愛人、服務(wù)人、教育人、凝聚人”為指導(dǎo)原則，以“社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德教育”為重點(diǎn)，以“愛國、守法、誠信、知禮”為主要內(nèi)容，積極實(shí)施市民文化、健康、法律、公德、環(huán)保、服務(wù)和愛心等七大素質(zhì)提升工程。歐風(fēng)大居歐風(fēng)黨員志愿者聯(lián)老服務(wù)隊(duì)成立近3年來，“一對一”結(jié)對服務(wù)30多位生活不能自理的空巢老人。瑞陽苑大居成立文明小區(qū)、平安社區(qū)、婦女之家、博愛社區(qū)等多個群眾服務(wù)站點(diǎn)弘揚(yáng)互愛互助美德，加強(qiáng)公民道德建設(shè)。橫橋大居確定每月15日為社區(qū)衛(wèi)生日，成立衛(wèi)生志愿者服務(wù)隊(duì)維護(hù)小區(qū)衛(wèi)生環(huán)境；成立愛心媽媽團(tuán)隊(duì)，發(fā)揮小區(qū)“半邊天”在精神文明創(chuàng)建中的積極作用。曹路鎮(zhèn)自2012年4月以來，先后開展“關(guān)愛互助、文明和諧”、“睦鄰文化傳友情”、“獨(dú)居老人結(jié)對幫扶”等30余個精神文明創(chuàng)建項(xiàng)目，各居委“睦鄰社區(qū)”創(chuàng)建已經(jīng)成為曹路鎮(zhèn)的精神文明品牌項(xiàng)目。三林鎮(zhèn)積極開展精神文明建設(shè)創(chuàng)新項(xiàng)目評比、年度“感動三林”人物評比、創(chuàng)更美民俗風(fēng)情專題等活動，為殘疾人等特殊人群開展實(shí)事工程，大力推進(jìn)基層服務(wù)型黨組織和“大居團(tuán)建進(jìn)懿德”活動等提升精神文明建設(shè)和基層社會治理水平。

二、大型居住社區(qū)基層社會治理面臨的問題和挑戰(zhàn)

作為正在不斷“成長”的新生事物，大型居住社區(qū)基層社會治理面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。

1.大型居住社區(qū)功能布局尚需進(jìn)一步優(yōu)化

上海市委市政府根據(jù)特大型城市發(fā)展的總體定位、規(guī)律和需求，結(jié)合大型居住社區(qū)的基本屬性和特點(diǎn)，對大型居住社區(qū)進(jìn)行了總體設(shè)計和結(jié)構(gòu)型布局，這對優(yōu)化上海城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)布局和功能調(diào)整、推動上海城市建設(shè)和社會治理發(fā)揮了重要作用。浦東新區(qū)區(qū)委區(qū)政府認(rèn)真貫徹落實(shí)市委市政府關(guān)于大型居住社區(qū)建設(shè)的精神和要求，就浦東新區(qū)大型居住社區(qū)基地及各項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行周密部署和組織協(xié)調(diào)，使得新區(qū)大型居住社區(qū)建設(shè)總體有序、穩(wěn)步推進(jìn)。但調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，大型居住社區(qū)在區(qū)域性功能布局、管理架構(gòu)性功能布局、內(nèi)部結(jié)構(gòu)性功能布局等方面尚存進(jìn)一步優(yōu)化的空間。在區(qū)域性功能布局方面，要綜合考慮入駐地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化社會和生態(tài)特點(diǎn)、區(qū)域定位和資源優(yōu)勢、不同結(jié)構(gòu)的人口承載能力等，防止形成新的弱勢群體居多的“貧民區(qū)”、人員混雜的“移民區(qū)”，在管理架構(gòu)性功能布局方面，要進(jìn)一步研究“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理體制機(jī)制問題，重建管理組織和制度架構(gòu)，構(gòu)建制度化、精細(xì)化、差異化的管理體系和精準(zhǔn)化、人性化、柔性化的服務(wù)體系；在內(nèi)部結(jié)構(gòu)性功能布局方面，既要充分考量一般傳統(tǒng)社區(qū)的總體功能，又要根據(jù)社區(qū)功能定位和人員結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，有針對性地進(jìn)行功能調(diào)整和公共設(shè)施布局建設(shè)。

2.大型居住社區(qū)建設(shè)質(zhì)量和居住環(huán)境問題比較突出

被訪談對象大多提到大型居住社區(qū)建筑、硬件設(shè)施等建設(shè)質(zhì)量問題比較突出。大型居住社區(qū)房屋屬性主要有動遷安置房、經(jīng)濟(jì)適用房、普通商品房、廉租房、農(nóng)民回遷房等，一些房屋在兩年左右時間外墻保溫層就開始脫落，一些房產(chǎn)商和房主存在隨意改變房屋建造功能、結(jié)構(gòu)等現(xiàn)象；一些大居公共設(shè)施存在質(zhì)量不高、保養(yǎng)維護(hù)不到位的情況，比如大居小區(qū)內(nèi)部分監(jiān)控探頭損壞，綠化殘、缺、死、枯，小區(qū)道路路況不好，部分健身器材電梯運(yùn)行存在安全隱患等問題，這些對城市市容、公共安全及精神文明創(chuàng)建等造成負(fù)面影響。調(diào)研獲悉，航頭鎮(zhèn)鶴沙航城社區(qū)新建的昱星家園、昱麗家園、南馨佳苑、瑞和苑、瑞浦嘉苑、東茗苑等小區(qū)的電梯多次遭遇急停、關(guān)人、突然下墜或上竄等安全問題，居民意見很大。一些大居存在居住環(huán)境問題，比如某大居存在高速噪音擾民問題、一些小區(qū)存在環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)滯后問題等。小區(qū)里一些素質(zhì)不高的居民的不良生活習(xí)慣比如隨地（甚至在電梯里）大小便等，也破壞了小區(qū)整潔有序的生活環(huán)境。

3.基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源配套建設(shè)相對滯后

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大型居住社區(qū)雖然總體上能夠滿足居住和生活功能，但存在生活配套缺失和公建配套結(jié)構(gòu)不合理的情況。公交、軌交等公共交通設(shè)施不足給出行帶來不便，教育資源總體缺乏給學(xué)生就學(xué)帶來不便，商場、菜場少且布局難以顧及整個居民區(qū)，而郵局、銀行等也因前期無利可圖沒有及時跟進(jìn)，醫(yī)院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)與設(shè)施配套建設(shè)滯后，不能很好滿足居民正常生活需求。曹路鎮(zhèn)某建成小區(qū)開發(fā)商尚未辦理大產(chǎn)證，使得居民無法辦理小產(chǎn)證，影響戶口遷移、子女就學(xué)、社會保障等。由于大型居住社區(qū)入駐的區(qū)域基本在上海郊區(qū)或城鄉(xiāng)接合部，離市中心（人民廣場）的距離一般超過30公里，導(dǎo)致開建大型居住社區(qū)后，大批無業(yè)、失業(yè)勞動力大量集聚后更難找到合適的工作崗位。根據(jù)規(guī)劃，航頭鎮(zhèn)大型居住社區(qū)將建設(shè)一大批公共服務(wù)設(shè)施，但目前還相當(dāng)滯后，公共服務(wù)資源建設(shè)與人口導(dǎo)入的階段性需求不匹配，比如敬老院、文化中心、體育館配套設(shè)施至今尚未啟動。在公建配套設(shè)施方面，還存在資源設(shè)施配套結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象，不少大居教育資源缺乏，而有的大型居住社區(qū)存在教育資源比較充足而為老養(yǎng)老、文體等服務(wù)資源不足等問題，比如存在幼兒園超配空轉(zhuǎn)、養(yǎng)老托老機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不足的問題，這些也是大居內(nèi)部功能設(shè)計不合理、民生需求性公建配套不力的表現(xiàn)。

4.入住人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，流動性大，居民總體素質(zhì)參差不齊

截至2014年12月31日的統(tǒng)計，航頭鎮(zhèn)大居入住家庭數(shù)為13752個，入戶居民數(shù)為32355人，人在戶口不在戶數(shù)8402戶，占61.9%，人在戶口不在人數(shù)19811人，占61.2%；從學(xué)年前到大學(xué)以上的在校人口為3277人，占10.1%，工作在職人數(shù)為15276人，占47.2%，待崗人數(shù)2902人，占9.0%；退休人數(shù)為10900人，占33.7%，；其中年齡在60歲以上的人口為7027人，占退休總?cè)藬?shù)的66.1%；殘疾人數(shù)187，患大病人數(shù)71，兩勞釋放人數(shù)56人，共占入住居民數(shù)的0.97%；廉租房居民數(shù)436，占1.3%，外地租房人數(shù)9610人，占29.7%。周浦鎮(zhèn)歐風(fēng)家園、匯騰苑、中虹佳園、瑞陽苑、中城苑、安閣苑、橫橋社區(qū)等7個大居，入戶居民數(shù)為23217人，戶籍人口為5411人，占23.3%，非戶籍人口占76.7%，其中來滬人口為8910人，占38.4%；戶在人在為3400人，占14.6%，戶在人不在1870人，占8.1%，人在戶不在為10766人，占46.6%；去向不明的有136人，占0.6%，空掛戶5人，占0.02%。三林鎮(zhèn)懿德社區(qū)懿德一居、懿德二居、士韻家園一期、士韻家園二期、城林美苑、城林雅苑、盛世南苑、綠波家園、同康苑、德康苑、瑞康苑、依水園等12個大居，共計入住戶數(shù)為16102戶，實(shí)有人數(shù)為39874人，戶籍人數(shù)為6227人，占15.6%，非戶籍人口占84.4%；從學(xué)年前到大學(xué)以上的在校人口為6342人，占15.9%，60歲以上人口為8759人，占22.0%；小學(xué)到高中文化人數(shù)為24558人，占61.6%，大專以上人數(shù)為10352人，占26.0%；待業(yè)人數(shù)1961人，低保73人，殘疾人220人，精神病人為105人，共占5.9%。其中精神病人占全鎮(zhèn)精神病人總數(shù)的24%。由此可見，浦東新區(qū)大型居住社區(qū)人口總的特征為“五高”：一是非戶籍人數(shù)比例高；二是老齡人口比例高；三是低學(xué)歷人口比例高；四是待崗待業(yè)、兩勞、殘疾、精神病人、低保等特殊人群比例高；五是外地租房和流動人員比例高。

這樣的人口特點(diǎn)給基層社會治理帶來諸多挑戰(zhàn)，比如居民社區(qū)歸屬感和認(rèn)同度不夠強(qiáng)，社區(qū)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的主體意識和責(zé)任感不強(qiáng)，道德文明素質(zhì)和法治素養(yǎng)不高，價值觀念和生活居住訴求多樣化等等。小區(qū)不文明現(xiàn)象時有發(fā)生，違法犯罪情況也不少見。以懿德錦城社區(qū)為例，2014年1-9月期間，110報警共接報2217起，其中偷盜類警情259個，侵犯人身權(quán)利類272個，糾紛類524個，求助類499個，治安形勢令人擔(dān)憂。

5.財力保障、社區(qū)管理體制機(jī)制和專業(yè)性管理人才相對缺失

調(diào)研獲悉，大型居住社區(qū)建設(shè)和發(fā)展對財力投入的需求較大，按照《浦東新區(qū)關(guān)于推進(jìn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”工作指導(dǎo)意見(試行)》（浦委辦發(fā)〔2012〕19號）規(guī)定：“對外區(qū)導(dǎo)入至大型居住社區(qū)的居民，區(qū)財政按導(dǎo)入人口130元/人/年的標(biāo)準(zhǔn)給予社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。”按照上海市規(guī)定市區(qū)市民社區(qū)管理600元/人/年的標(biāo)準(zhǔn)，到了郊區(qū)減少為130元，無法滿足社區(qū)優(yōu)質(zhì)和精細(xì)化管理、精準(zhǔn)化服務(wù)的要求，這就需要鎮(zhèn)財政對大型居住社區(qū)額外投入大量補(bǔ)貼，導(dǎo)致鎮(zhèn)財力困難。目前，曹路鎮(zhèn)大居居民陸續(xù)入住，將產(chǎn)生道路、河道、綠化等養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，給鎮(zhèn)財政帶來一定壓力，按照市區(qū)政策，2011、2012年補(bǔ)貼資金已下達(dá)，而2013年的補(bǔ)貼資金仍未按時下達(dá)。按照規(guī)定，大型居住社區(qū)商業(yè)配套設(shè)施由所在地政府按照成本價收購，只能用于出租，航頭鎮(zhèn)已回購部分沿街商鋪，但整個大型居住社區(qū)還規(guī)劃了集中商業(yè)用房20萬平方米，若按7000元/平方米的成本價核算，回購需要資金14億元，鎮(zhèn)級財力根本無法承擔(dān)。

隨著大型居住社區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，“鎮(zhèn)管社區(qū)”體制與鎮(zhèn)政府有限的管理力量和服務(wù)資源存在矛盾，使得當(dāng)前大居社區(qū)管理體制機(jī)制尚不完全適應(yīng)大居建設(shè)發(fā)展訴求。調(diào)研表明，要進(jìn)一步理順大居的管理主體、管理制度和管理機(jī)制，區(qū)、鎮(zhèn)二級的責(zé)權(quán)安排需要進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化，各級政府的管理職責(zé)分工需要進(jìn)一步明確，同時要進(jìn)一步完善共治和自治的制度體系和實(shí)踐體系。調(diào)研獲悉，物業(yè)公司、業(yè)委會、居委會“三位一體”的組織管理模式不盡完善，物業(yè)管理中的矛盾和糾紛，也成為大居管理中需要探索解決的難題。比如，匯騰苑物業(yè)管理費(fèi)的收繳問題成為小區(qū)管理的一個“癥結(jié)”，一方面物業(yè)公司報怨物業(yè)管理費(fèi)收繳難，經(jīng)營難以維系；另一方面物業(yè)服務(wù)不到位，部分居民在動遷中感覺利益受損拖交、拒交物業(yè)管理費(fèi)。大型居住社區(qū)專業(yè)性人才、社區(qū)管理和執(zhí)法人員配置不足，也使得大居管理有些力不從心。按照規(guī)劃，航頭鎮(zhèn)大型居住社區(qū)將導(dǎo)入15萬人口，大約需要成立40個居委，按每個居委配備5-7名社區(qū)干部計算，共需要配備200-300名社區(qū)干部，需要加大隊(duì)伍建設(shè)力度。曹路鎮(zhèn)全鎮(zhèn)46.6平方公里，20萬人口，2個派出所警力合計不到100名，城管分隊(duì)編制13人加聘用的也不足50名，公務(wù)員和事業(yè)編制合計128名，社區(qū)管理人員缺乏，就業(yè)、房屋、殘聯(lián)協(xié)管員等人員尚未配備。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)上海大型居住社區(qū)基層社會治理的路徑

1.加強(qiáng)黨建工作，構(gòu)建“法治、德治、自治”一體化的基層社會治理體系

浦東新區(qū)大型居住社區(qū)黨建總體實(shí)現(xiàn)了組織全覆蓋，基層黨組織設(shè)置健全，基層服務(wù)型黨組織建設(shè)有序推進(jìn)，黨建聯(lián)建共建取得實(shí)效，形成了區(qū)域化、社會化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化大黨建格局，在基層社會治理工作中發(fā)揮了思想引領(lǐng)和政治核心作用。要堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，進(jìn)一步加強(qiáng)大型居住社區(qū)的黨建工作，不斷推進(jìn)大居基層學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型黨組織建設(shè)，發(fā)揮大居黨組織和廣大黨員的先鋒模范作用。進(jìn)一步優(yōu)化大型居住社區(qū)管理體制機(jī)制，不斷改革“鎮(zhèn)管社區(qū)”體制機(jī)制中的不利因素，理順各級政府在大型居住社區(qū)建設(shè)管理中的職責(zé)和職能，加強(qiáng)對大型居住社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)管理和指導(dǎo)協(xié)調(diào)，構(gòu)建“法治、德治、自治”一體化的基層社會治理體系，為加強(qiáng)大型居住社區(qū)基層社會治理提供組織領(lǐng)導(dǎo)和制度機(jī)制保證。

2.優(yōu)化功能布局，健全建設(shè)質(zhì)量和公共資源配套建設(shè)保障機(jī)制

進(jìn)一步加強(qiáng)大型居住社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的科學(xué)決策和頂層設(shè)計，優(yōu)化區(qū)域性、管理架構(gòu)性、內(nèi)部結(jié)構(gòu)性等的功能布局，形成科學(xué)布局、優(yōu)勢互補(bǔ)、資源整合、人口結(jié)構(gòu)合理的大居功能生態(tài)。要從源頭上防止“貧民區(qū)”、社會階層低層化等現(xiàn)象的產(chǎn)生。要切實(shí)高度重視建設(shè)質(zhì)量的監(jiān)控和治理，對于出現(xiàn)的建筑質(zhì)量問題要及時進(jìn)行問責(zé)和處理，對于在建工程要加大監(jiān)管力度，防止因趕工期搶進(jìn)度、謀不法利益等導(dǎo)致的工程質(zhì)量問題。要加強(qiáng)入住居民人口結(jié)構(gòu)、生活需求的實(shí)際調(diào)研分析，加強(qiáng)公共交通、醫(yī)療教育、生活用品供給、精神文化服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源配套建設(shè)。要堅持因地制宜、因需施建、務(wù)實(shí)管用、超前研判的原則布局公建項(xiàng)目，優(yōu)化公共服務(wù)資源配建結(jié)構(gòu)，重視文化活動中心、文體中心等精神文化生活設(shè)施建設(shè)，重視為老養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和民生服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)。

3.以服務(wù)民生、提高居民素質(zhì)為重點(diǎn)加強(qiáng)大居內(nèi)涵建設(shè)和精神文明品牌創(chuàng)建

根據(jù)大型居住社區(qū)居民特點(diǎn)，要堅持以人為本，以服務(wù)民生、提高居民素質(zhì)為重點(diǎn)，加強(qiáng)大居文化內(nèi)涵建設(shè)，提高精神文明建設(shè)的品質(zhì)。要將培育和踐行社會主義核心價值觀作為大居精神文明建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，將精神文明創(chuàng)建和基層服務(wù)型黨組織建設(shè)、加強(qiáng)基層社會治理、全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程、建設(shè)社會主義和諧社會有機(jī)結(jié)合起來，積極拓展精神文明創(chuàng)建平臺和載體，創(chuàng)新精神文明創(chuàng)建的途徑和機(jī)制，著力在接地氣、惠民生、求實(shí)效上下功夫。要針對居民結(jié)構(gòu)“五高”的特點(diǎn)，通過各種手段和技術(shù)有效提高居民的文化素養(yǎng)、法治素養(yǎng)、道德素養(yǎng)和精神文明素養(yǎng)。要加強(qiáng)大居精神文明專項(xiàng)建設(shè)，打造和諧大居、文明大居、美麗大居，打造各類大居精神文明品牌項(xiàng)目，為大居精神文明建設(shè)提供典型標(biāo)桿和強(qiáng)大正能量。

4.加大投入力度，為大居基層社會治理提供物力、財力和人力保障

要進(jìn)一步健全大居建設(shè)和管理的財政投入機(jī)制，加強(qiáng)大居建設(shè)管理的財力預(yù)算和全程監(jiān)管，拓寬財政來源和公共資源供給渠道，確保大居各項(xiàng)建設(shè)和配套管理能夠得到及時跟進(jìn)。要加強(qiáng)大居管理和服務(wù)的干部、人才隊(duì)伍建設(shè)，建設(shè)素質(zhì)精良、結(jié)構(gòu)合理、愛崗敬業(yè)的社區(qū)工作隊(duì)伍。通過教育培訓(xùn)、實(shí)踐鍛煉等途徑提高社區(qū)工作者素質(zhì)和能力，加強(qiáng)骨干和后備隊(duì)伍建設(shè)。要重視大居管理和服務(wù)專業(yè)性人才隊(duì)伍建設(shè)，通過政、社、學(xué)、研、企等合作方式培養(yǎng)善于從事基層黨建、社會治理、社會工作、老年服務(wù)等方面的專業(yè)人才，提高大居綜合治理及精神文明創(chuàng)建水平。

5.完善大居調(diào)查研究和基層社會治理信息管理機(jī)制

建立健全大型居住社區(qū)建設(shè)管理的調(diào)查研究、經(jīng)驗(yàn)交流和專題研討機(jī)制，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題，研討解決問題的辦法。要在調(diào)研和交流中強(qiáng)化問題意識、改革意識和創(chuàng)新意識，在實(shí)踐中總結(jié)大居建設(shè)規(guī)律，辯證分析傳統(tǒng)社區(qū)和大型居住社區(qū)各自特點(diǎn)，提高科學(xué)管理水平。進(jìn)一步改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部工作作風(fēng)，建立領(lǐng)導(dǎo)干部大居聯(lián)系點(diǎn)制度，便于領(lǐng)導(dǎo)干部深入基層、深入居民，察大居社情民意，悉大居輿情民聲，提高決策能力和科學(xué)化水平。探索建立大居基層社會治理等工作述職述建制度，完善大居信息平臺，探索大居大數(shù)據(jù)化、智能化、信息化管理機(jī)制，為建設(shè)智慧大居、智慧城市奠定基礎(chǔ)。

6.建立健全大居基層社會治理評估體系和激勵機(jī)制

要通過以評促建等方式促進(jìn)大型居住社區(qū)基層社會治理。目前文明城市、城區(qū)、社區(qū)等均有一套評估體系和辦法，同時在評估實(shí)踐中與時俱進(jìn)加以完善。但大型居住社區(qū)尚屬于新生事物，其精神文明建設(shè)和社會治理具有自身特點(diǎn)，如何對大居基層社會治理進(jìn)行科學(xué)有效評估尚值得進(jìn)一步研究。要結(jié)合社區(qū)的一般性規(guī)律和大居特殊性規(guī)律，進(jìn)一步明確大居基層社會治理的指導(dǎo)思想、工作原則、指標(biāo)構(gòu)成、操作流程、評估辦法、組織保障等，研究制定大居基層社會治理評估指標(biāo)體系和操作辦法，通過完善大居評估體系和激勵機(jī)制不斷提升大居基層社會治理科學(xué)化水平。