警惕土地流轉成為農村的招商引資

文/王曉毅

在中央出臺支持土地流轉的政策以后，全國各地的土地流轉規模都有不同程度的擴大。土地流轉增加了農民收入，也提高了土地生產力，但是要特別重視土地流轉給農業生產，特別是糧食生產帶來的潛在威脅，特別要警惕土地流轉蛻變為農村的招商引資。

土地流轉增加了農民收入，提高了農業生產能力

我們在中部省份的調查發現，中央關于土地流轉的政策促進了土地的流轉。首先，中央的政策增強了那些希望投資于農村和農業的企業的信心，促進了城市資本下鄉。一些企業在農村流轉土地從數百畝到數千畝，以從事觀光農業、規?；B殖和種植；其次，土地流轉政策和政府在農業領域投入的增加，也提高了種糧大戶和農民合作社擴大農業規模的積極性，這些種糧大戶和農民合作社通過不同的土地流轉方式擴大了經營規模；再次，土地流轉價格的提高也促進了農民將其土地流轉出來。在湖南水稻耕作區，一畝水田的流轉價格一般相當于種植水稻純受益的30%～60%，也就是每畝300元到600元，這種價格對多數農民，特別是長期在外打工的農民來說，具有一定吸引力。地方政府對土地流轉也采取了積極支持的態度，從項目配套和服務方面都提供了必要的支持。因此，土地流轉的速度明顯加快，在一些農業大縣，土地流轉面積已經占到總土地面積的20%左右。土地流轉對當地的農村發展起到了促進作用。

第一，土地流轉改善了基礎設施。由于大部分土地通過流轉的方式進入到公司經營，公司為了產業發展，往往會投入大量資金改善當地的基礎設施，整修道路、改善灌溉和平整土地。在國家改善基礎設施投入還不能覆蓋所有農村地區的情況下，公司的投入對當地的農業發展發揮了重要作用。

第二，農地拋荒現象減弱。過去一些農民因為農地面積小和基礎設施不完善，往往會將部分土地拋荒或粗放經營，如由種雙季稻改種單季稻。盡管農民并不希望土地拋荒，因為多年拋荒的土地恢復耕作很困難，但是，因為種植困難和缺少勞動力，邊遠和基礎設施較差的耕地拋荒現象還是比較嚴重。但是，在土地流轉以后，土地由公司經營，避免了土地拋荒或粗放經營。

第三，土地流轉也增加了農民的收入。農民從土地流轉所得到的收入主要來自三個方面。首先是流轉農田的收入。由于許多農民將土地拋荒或無償流轉給親戚鄰居，他們幾乎不能從農田中得到收入。但是，流轉以后，農民可以得到穩定的租金收入，盡管由于人均土地面積較小，租金收入占農民收入的比例很低，但是，對于農村老人或貧困戶，數百元的收入也是比較重要的。其次，原來沒有收入的山地和林地也往往與農田一起流轉，盡管山地的流轉租金比較低，一般每畝在30～100元之間，但是，山地面積較大，因此，農民也從中獲得部分收入。此外，少數農民的宅基地也被進入的公司征用，特別是在從事觀光農業開發的村莊，房屋的拆遷補償標準往往也比較高。

土地流轉也間接地促進了農民非農業收入的增長。首先，少數農民在公司中獲得臨時性工作。大部分公司在基礎設施建設和現代農業的運營中會少量雇傭當地農民，這為農村婦女、有勞動能力的老人提供了近距離不出村的非農就業機會。土地流轉比較多的地方也往往是農民外出打工比較多的地方，過去一些農民在外出打工的同時還要兼顧農業，影響在外的穩定就業；現在土地流轉以后，他們無需再兼顧農業。土地流轉在一定程度上增加了農民的非農就業機會并增加了收入。

第四，在外來公司的支持下，村莊的社會事業也得到程度不同的發展，如公司提供少量資金對村莊的貧困老人和在校兒童提供一些支持。由于農業企業的利潤較低和投資周期較長，所以流轉土地的外來公司在社會事業上的投入還比較少；但是，這些有限的收入對當地社會事業發展也發揮了作用，并且對于改善公司與當地農村居民的關系有重要作用。

土地流轉的首要目標是提高農業生產效率，特別是糧食生產效率，因此，鼓勵土地向種糧專業戶手中集中，擴大適度的糧食生產規模應該成為土地流轉的首要目標。圖/CFP

總的來說，土地流轉對于提高土地利用效率和增加農民收入，以及促進產業結構調整和新型城市化發展都發揮了重要作用。但是，在調查中也發現，一些地方的土地流轉對農業，特別是糧食種植業產生了負面影響。

警惕將土地流轉等同于招商引資

地方政府的支持對于土地流轉發揮了重要作用，但是，地方政府不適當的干預也會給土地流轉帶來負面的影響。一些地方政府為了加快土地流轉，甚至給基層政府下達土地流轉的指標，造成了土地流轉的虛假繁榮，而且一些政府特別關注引入公司經營，對其他的土地流轉形式支持不足，這帶來了一些潛在的問題。

首先，公司的土地流轉擠壓了糧食的生產。在地方政府的支持下，一些公司將數個村民小組的農田和山地整體流轉，進行大規模開發。這些公司的土地流轉協議往往租期較長，有些不規范的流轉協議甚至超過30年的土地承包期。公司在土地流轉中有很大的選擇權利，他們流轉的多是交通便利和基礎設施較好的土地。在這些地區從事大規模的糧食種植并不具有比較優勢，所以公司進入以后，大多從事觀光農業或經濟作物種植，很少有從事糧食種植。在我們調查的區域，經營比較成功的農業公司幾乎都是從事觀光農業或經濟作物種植的。隨著公司進入農村從事農業開發，種植糧食作物的土地面積會逐漸減少，而且減少的種糧土地往往是基礎設施比較好的土地。

其次，由于公司進入以后抬高了土地的租賃價格，原有一些從事糧食種植的經營主體受到擠壓。原來經營糧食種植的主要是一些自發形成的糧食種植專業戶。自從土地承包和大量農民從事非農就業以后，那些外出打工的家庭沒有勞動力從事農業，又不希望自己的土地荒蕪，便免費或以很低的價格請鄰居或親戚代耕，從而形成了糧食種植專業戶。這些專業戶所耕作的土地一般都超過10畝而少于50畝，由于這些代耕往往沒有正式契約，更不需要在政府相關部門備案，現在政府對這種方式的土地流轉基本上沒有監管和支持。調查發現，這種自發形成的種糧專業戶是土地適度規?；洜I和建立家庭農場的雛形，因為這種自發的流轉往往是土地向有經驗且愿意種田的農民集中，因為交易成本很低，所以可以維持糧食生產。但是，由于土地向公司流轉的擠壓，現在這種經營方式面臨著很多困難，在一些公司進入的地區，這種自發的土地流轉正在逐漸消失。在無償或低租金的土地流轉停止以后，這些小規模的稻農不可能通過支付租金來流轉土地，因為每畝雙季稻的收入僅有800～1000元，如果支付數百元土地租金，他們的農業生產也就無法維持了。所以，在土地流轉較多的地區，原有的種糧專業戶大多被迫放棄了糧食種植。從事糧食生產的合作社也受到擠壓。由于土地價格升高，那些從事糧食種植的農業合作社更多地希望通過提供生產和銷售服務支持分散的農戶經營，而很少通過土地流轉來進行規?；洜I。這種擠壓造成邊遠和基礎設施不足的農田粗放經營，許多種糧農戶小規模經營并等待公司進入。

再次，一些公司的進入還擠壓了其他經營主體獲得政府農業開發項目的機會。公司在土地流轉以后往往要進行大規模的開發，農業開發往往投入多且見效慢，因此，許多公司都需要政府項目的支持。由于公司的開發規模較大且具有較強的公關能力，所以公司申請政府項目往往比其他經營主體更容易。比如那些自發的種糧專業戶盡管在保障糧食生產中發揮了重要作用，但是很難得到項目支持；對合作社的項目支持在不斷增加，但是，因為公司在開發過程中可以整合多種來源的項目，所以往往比合作社也更有優勢。從總體來看，盡管國家支持農業的項目在不斷增加，但是仍然是有限的，對公司所從事的農業開發的支持往往會擠壓其他主體獲得支持的機會。在一些農村地區，被流轉到公司的村組與其他村組土地景觀的差別非常明顯，公司流轉的土地往往經過整理，而一般村民的土地仍然缺少基礎設施。這也導致村民更加希望土地被流轉到公司。

公司經營的失敗對農民來說更是一種潛在的風險。一些農業開發公司由于資金或市場的原因而中途停止開發，原有農民的土地已經被破壞，農民應得的租金得不到保障，并進而成為社會不穩定的因素。

支持適度的規模經營和保障糧食安全是土地流轉的主要目標，而僅僅關注土地向公司的流轉，把土地流轉看作是農村的招商引資，就會背離這一基本目標。為此，在土地流轉中，需要更加關注可持續的糧食種植和生產。

土地流轉中的相關政策建議

土地流轉的首要目標是提高農業生產效率，特別是糧食生產效率，因此，鼓勵土地向種糧專業戶手中集中，擴大適度的糧食生產規模應該成為土地流轉的首要目標。

借鑒臺灣小地主大佃農的政策，對種植糧食的專業戶適當提供租金補貼。在傳統的水稻主產區，種植30～50畝水稻的糧食生產者效率較高，因此，需要得到重點支持，特別是要支持那些自發流轉中形成的種糧專業戶。在公司土地高租金的擠壓下，現在他們已經無法得到低租金土地，可以向他們提供租金補貼以抗衡公司的擠壓。臺灣“小地主大佃農”政策主要支持種植5甲，約等于45畝水田的專業農民，這是比較適合一個家庭經營的規模，因此，建議向租種30～50畝農田的農戶提供租金補貼。

加強農業基礎設施建設是提高農業生產力，增加種糧積極性的重要手段?，F在許多農村地區面臨著基礎設施老化和陳舊，嚴重影響了農業生產。比如在我們所調查的地區，由于水塘淤積和溝渠老化，水稻的灌溉成本大幅度上升，抗旱能力嚴重削弱。缺少必要的田間道路影響了農業機械化的普及。一些地方電力輸變設備老化，不能提供充分的電力供應，這些都造成了農業生產的成本上升，以及土地的粗放經營和拋荒。在農田基礎設施建設中，不僅要增加資金投入，還要充分發揚民主，讓農民參與決策。比如在一些地區已經有比較完善的灌溉系統，只是因為缺少維護，只需要投入資金進行清淤和整治灌渠，而無需投資新建農田水利設施就可以大大改善灌溉條件。有針對性地解決農業基礎設施問題需要農民的參與決策。

完善種糧直補政策?；鶎痈刹亢腿罕妼ΨN糧直補的意見比較多，一方面現在補貼的是土地承包人，而不是土地的經營者，所以對于提高種糧積極性沒有任何幫助。隨著外出務工農民的非農業收入增加，種糧直補對于增加農民收入的作用也越來越不明顯。有時候因為種糧直補的存在，農民不愿意將土地進行流轉。因此，種糧直補的政策需要進行改革以提高農民種糧積極性。在條件成熟的地方，可以試驗取消按承包面積提供種糧直補，資金可以用來補助小規模土地流轉和改善農業基礎設施。

最后，地方官員的觀念需要轉變，要更多地關注中等水平種植專業戶的發展，切實支持農民合作組織，不能將土地流轉變成農村的招商引資。

土地流轉增加了農民收入，也提高了土地生產力，但是要特別重視土地流轉給農業生產尤其是糧食生產帶來的潛在威脅，特別要警惕土地流轉蛻變為農村招商引資。