美國協防日菲：法律義務之比較

文/張磊

從軍事同盟條約的角度看，得益于比較完善的法律體系，美國在東海協防日本的義務更加明確，也更加積極。同時我們也還要看到，盡管美國在南海協防菲律賓的義務相對消極，但美國以“航行自由”作為干預南海問題的借口更值得重視。

眾所周知，中國與日本在東海圍繞釣魚島問題存在領土糾紛，中國與菲律賓在南海圍繞部分島礁也存在領土糾紛。與此同時，日本和菲律賓都與美國建有軍事同盟關系。換言之，根據與這兩個國家簽訂的軍事同盟條約，美國在東海和南海都擔負協防的義務。那么，一旦日本或者菲律賓與中國在上述地區發生武裝沖突，美國是否會“出手相助”呢？我們不妨從國際條約的視角來比較一下美國在兩個海域的協防義務，進而推測這種可能性的大小。

美日軍事同盟關系的法律淵源

1951年，美國與日本就簽訂了《日美安全保障條約》。根據該條約，美國有權在日本駐扎陸海空軍，并且根據日本政府的請求，美軍可以鎮壓日本發生的暴動和騷亂。1952年，兩國進一步簽訂了《日美行政協定》，詳細規定了駐日美軍的地位及特權。

更重要的是，由于種種原因，美國與日本在1960年又簽訂了新的《日美安全保障條約》，以取代1951年的舊版條約。我們今天簡稱《日美安保條約》就是指1960年的這個軍事同盟條約。

相比1951年的版本，1960年《日美安保條約》進一步明確了美國在軍事上對日本的協防義務。《日美安保條約》第5條第1款規定：對在日本管理下的領土上任何一方所發動的武裝進攻，締約雙方將按照自己的憲法規定和程序采取行動以應付共同的危險。此外，兩國還簽訂了《實施<日美安保條約>第6條的換文》。根據該換文，“美國配備在日本的軍隊、裝備有重要的變更時，以及從日本出動作戰而使用作為基地的日本國內設施、區域時，應與日本政府事前協商”。至此，美日軍事同盟的法律基礎得以固定。

美菲軍事同盟關系的法律淵源

在1898年美西戰爭之后，美國取代西班牙成為菲律賓的宗主國。1946年，菲律賓獲得獨立。但是，為了維持兩國之間的特殊關系，美國與菲律賓在1951年簽訂了《美菲共同防御條約》，從而建立起軍事同盟。

《美菲共同防御條約》第4條第1款規定：“締約雙方承認：在太平洋地區針對締約任何一方的武裝攻擊將被認為是對它自己的和平與安全的威脅，并宣布它將根據本國憲法程序采取行動以應對共同的危險。”對于“武裝攻擊”，第5條進行了專門解釋：“為了執行第4條，對締約國的武裝攻擊被認為包括對締約任何一方城市、在其管轄下的太平洋島嶼、武裝力量以及在太平洋上的公共船舶或航空器。”上述兩個條款構成美國與菲律賓軍事同盟關系的核心內容。

美日軍事同盟的法律體系更加完善

根據《日美安保條約》第5條第1款，美國有義務幫助日本進行防御的地理范圍是“在日本管理下的領土”。很顯然，這里包含兩個方面的條件：第一，相關地區應該是日本的領土；第二，該領土應該處于日本的管理之下。只有當兩個方面的條件同時滿足時，美國才會承擔協防義務。

這就在一定程度上可以解釋為什么北方四島不屬于《日美安保條約》的地理范圍。盡管1855年《日俄和親通好條約》和1875年《日俄庫頁島千島群島交換條約》承認日本對北方四島享有主權，但北方四島自從二戰結束后就一直牢牢地控制在蘇聯以及后來的俄羅斯手中。

近年來，美日軍事同盟關系明顯強化，圖為 2010年12月10日的日美聯合軍事演習。 圖/CFP

釣魚島的情況卻與北方四島有很大的不同。一方面，日本主張釣魚島屬于日本的“領土”。根據1972年日本政府發布的《關于尖閣諸島領有權的基本見解》，日本認為釣魚島正式并入日本版圖的時間是1895年1月14日。這個時間早于《日美安保條約》的簽訂時間。所以，根據日本的解釋，美日建立軍事同盟關系時釣魚島已經屬于所謂“日本的領土”。另一方面，日本主張自己對釣魚島擁有實際控制權。根據1951年所謂的《對日和平條約》和1953年《美日關于奄美諸島協定》，美國駐琉球當局擅自將釣魚島納入自己的管轄區域內，即非法地將對沖繩的施政權擴大至釣魚島。1971年，根據《美日關于琉球諸島和大東諸島的協定》，美國正式將沖繩主權移交日本時，一并將對釣魚島所謂的“施政權”也交給日本。之后，日本就一直主張自己實際控制釣魚島。由此可見，日本在釣魚島上的主張具有很大的欺騙性，處心積慮地企圖混淆是非。

除了軍事同盟條約在地理范圍上的界定之外，我們還要看到同盟國家國內配套立法是否完備。假如兩個國家之間只有軍事同盟條約的話，那么在戰時是無法形成很好配合的，因為緊密的軍事同盟需要兩個國家通過國內立法的方式將同盟條約落實到各個方面，即形成比較完整的備戰法制。冷戰之后，日本開始逐漸背離“和平憲法”。1992年，日本國會通過了《關于聯合國維持國際和平法》。這是日本防衛戰略發生轉折性變化的重要開端。之后，從1995年《防衛計劃大綱》到1997年《日美防衛合作新指針》，從1999年《周邊事態法》、《自衛隊法修正案》和《日美相互提供物品及勞役協定》到2003年“有事三法案”和2004年 “有事七法案”，日本所謂“有事法律體系”逐漸建成，并有意地強化美日同盟關系和集體自衛權。

很顯然，日本是希望通過《日美安保條約》和國內相關立法，“搭乘”美國的“戰車”，實現自己軍事大國的夢想。那么美國對此又是采取怎樣的態度呢？值得指出的是，盡管美國與世界各國簽訂了一系列國際條約，但從實踐來看，它總是盡可能地根據自身利益來解釋條約。《日美安保條約》自然也不例外。在1972年，美國作出聲明，認為自己將釣魚島連同沖繩一起“歸還”日本不會影響未來主權歸屬的談判。此后，在1974年和1996年，美國國會調查局分別提交了《尖閣列島所有權爭議》與《尖閣列島爭議美國在法律方面的關聯與責任》。這兩份報告都對中日之間的領土爭端保持中立立場。直到20世紀末，美國政府高官在不同場合也多次表示《日美安保條約》不適用于釣魚島。然而，進入本世紀之后，美國前總統小布什和現任總統奧巴馬都明確表示“尖閣列島”在日本的施政權下，因此，《日美安保條約》適用于“尖閣列島”。于是，美國對《日美安保條約》的解釋發生了重大的轉折。值得注意的是，2010年中日撞船事件之后，時任美國國務卿的希拉里也表示：《日美安保條約》很明確地適用于所謂“尖閣列島”。

美菲軍事同盟的法律體系相對單薄

相比日本的處心積慮，菲律賓在南海問題上的主張與舉措就相形見絀了。

伴隨著美國重返亞太戰略的推出，美菲軍事同盟關系更加緊密，圖為2014年5月5日菲律賓與美國開展“肩并肩2014”聯合軍演。 圖/CFP

作為割讓殖民地的法律依據，美國與西班牙在1898年簽訂了《美西巴黎條約》。該條約第3條以經緯度取點的方法劃出一條封閉的多邊形，該多邊形的界限就是菲律賓群島的范圍。它的西部邊緣是東經118度。然而，屬于中國的南海諸島都在東經118度以西。這個“條約界限”在此后相當長的歷史時期里多次得到國際社會和菲律賓自己的確認。1900年《美西華盛頓補充條約》、1930年《英美關于菲律賓及北婆羅洲疆界條約》、菲律賓1935年憲法、1955年菲律賓外交部在照會聯合國秘書處的文件都明確承認上述“條約界限”。菲律賓在南海侵占中國島礁的行為是從1971年開始的，而《美菲共同防御條約》的簽訂時間是1951年。因此，從條約法的角度看，美國所要保護的是當時菲律賓的“條約界限”。

此外，菲律賓在備戰法制上幾乎沒有太大的建樹，甚至有反復。菲律賓曾經根據《美菲軍事基地協定》，允許美國在菲律賓建立23個軍事基地。然而，在民族主義情緒的影響下，菲律賓在1966年將《美菲軍事基地協定》的有效期縮短到1991年9月16日為止。然而，當最后一批美軍在1992年撤離之后，菲律賓的安全恐慌又超過了民族主義情緒。于是，兩國在1999年和2002年簽訂了《菲律賓的軍隊現代化與菲美訪問部隊協議》和《菲美軍事后勤保障協議》。盡管如此，菲律賓在《美菲共同防御條約》下的備戰法制仍然非常簡陋。

不過，美國在南海問題上的立場更加耐人尋味。直至上世紀80年代，美國對南海爭端還采取“消極中立”的態度。進入上世紀90年代，盡管美國立場變為“積極中立”，但仍然沒有明確地偏袒某一方。其間，美國明確拒絕菲律賓提出的將《美菲共同防御條約》適用于菲律賓與各爭端方因南海主權而發生的沖突。美國還為這一立場作了辯護，稱簽署《美菲共同防御條約》時南沙群島并不是菲律賓領土的一部分。然而，2012年發生“黃巖島事件”之后，美國一再強調保障南海“航行自由”對美國至關重要。隨著美國重返亞太戰略的逐漸推進，“航行自由”更加頻繁地出現在美國對南海問題的各種主張和相關指責里。很顯然，美國對《美菲共同防御條約》的理解并不是要幫助菲律賓爭奪某個具體的島礁，而是要維護所謂“航行自由”，并可能以此為借口實施軍事干預。這是因為以所謂“航行自由”遭到威脅為借口能夠使美國獲得更大的決策空間，即根據具體情況判斷是否需要軍事介入，而不受制于某個具體島礁是否發生武裝沖突。

航行自由的借口更值得重視

通過上述比較，我們可以看到：從軍事同盟條約的角度看，得益于比較完善的法律體系，美國在東海協防日本的義務更加明確，也更加積極。同時我們也要意識到，盡管美國在南海協防菲律賓的義務相對消極，但美國以“航行自由”作為干預南海問題的借口更值得重視。這可能成為推動《美菲共同防御條約》越過東經118度的“導火索”。