以對話化解中美對抗風險

文/金永明

在《聯合國海洋法公約》的框架內，無法解決中美之間存在的關于南海航行自由的爭議問題。所以，目前中美只能通過加強雙邊對話與協商來管控潛在的軍事對抗風險。中美特別應遵守兩國軍事部門于2014年締結的《重大軍事行動相互通報機制》和《海空相遇安全行為準則》，以規范兩國軍事部門海空安全行為，確保領海及專屬經濟區內軍事活動有序進行，進而共同維護海洋的航行自由和安全。

《華爾街日報》在近期報道了美國國防部將派遣軍艦軍機進入南沙島礁領海領空的消息，以確保美國所謂的在南海的航行和飛越自由。如果美國軍艦自由地進入南沙島礁領海內航行，則將嚴重損害中國在南沙領海的主權、安全和海洋利益，進而在中美之間產生潛在的軍事對抗風險。為此，有必要分析中美圍繞航行自由的爭議、潛在風險及中國的應對策略。

中美關于航行自由爭議的焦點

眾所周知，中美兩國在專屬經濟區的軍事活動問題（軍事測量活動、諜報/抵近偵察活動、聯合軍事演習）上存在嚴重的對立和分歧。這很大程度上是由于《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）并未對“軍事活動”作出明確的規范所造成的。其中爭議的焦點是——在專屬經濟區的軍事活動是否需要沿海國的事先同意，還是可以自由使用？

《公約》承襲1958年4月29日通過的《領海與毗連區公約》（第1-23條）制定了領海的無害通過制度（第2-32條）。《公約》的領海無害通過制度，是指所有國家，不論是沿海國還是內陸國，其船舶均享有無害通過他國領海的權利。不過，對他國軍艦通過沿海國領海有限制條件，主要體現在兩個方面。

第一，通過的無害性及連續性。《公約》第19條第1款規定，通過只要不損害沿海國的和平、良好秩序或安全，就是無害的。這里的通過是指穿過領海但不進入內水或停靠內水以外的泊船處或港口設施。同時，這種通過必須是連續的，即通過應連續不停和迅速進行。尤其是在領海內，潛水艇和其他潛水器，須在海面上航行并展示其旗幟。

第二，通過的規范性和責任。他國軍艦在通過沿海國的領海時，應遵守沿海國關于無害通過的法律和規章，包括對航行安全及海上交通管理；保護助航設備、設施及其他設施、設備；保護電纜和管道；養護海洋生物資源；防止違犯沿海國的漁業法律和規章；保全沿海國的環境，并防止、減少和控制該環境受污染；不進行海洋科學研究和水文測量；防止違犯沿海國的海關、財政、移民或衛生的法律和規章。同時，沿海國從航行安全出發認為必要時，可要求行使無害通過其領海權利的外國船舶使用其為管制船舶通過而指定的海道或遵循分道通航制度。也就是說，領海無害通過制度賦予了沿海國采取必要的步驟以防止非無害通過的權利。所謂的沿海國的保護權，其理論依據就是確保沿海國的國防安全和良好秩序。對于任何軍艦不遵守沿海國關于通過領海的法律和規章，而且不顧沿海國向其提出遵守法律和規章的任何要求，沿海國可要求該軍艦立即離開領海；對于軍艦不遵守沿海國有關通過領海的法律和規章，或不遵守本公約的規定或其他國際法規則，而使沿海國遭受任何損失或損害，船旗國應負國際責任。可見，沿海國發現在本國的領海內有非無害的航行活動，則可要求其停止；如果其依然不停止活動，沿海國則具有要求其離開領海的權利。

不過，軍艦在領海內無害通過的爭議焦點在于，其是否需要得到沿海國的事先同意，還是可以自由使用。對此，《公約》缺乏明確的規定。這是由于《公約》第17條（無害通過權）的模糊性和第19條（無害通過的意義）規定僅作出列舉性的有害活動造成的。即《公約》第17條僅規定了所有船舶均享有無害通過領海的權利；《公約》第19條則沒有直接對“無害”作出明確定義，而只對有害活動作出了列舉性的規定。這實際上是在第三次聯合國海洋法會議（1973～1982年）上，各國無法對領海無害通過制度達成一致而采取折中并妥協的產物。

中美應加強對話共同管控南海危機。圖為2015年8月28日，美國國家安全顧問賴斯訪華，會晤中國外交部長王毅。 圖/CFP

在針對國際條約的解釋存在意見不一并無法妥協的情形下，則只能參照國家實踐。而從各國在簽署、批準《公約》時的聲明，以及聯合國法務局海洋法部提供的各國領海法資料可以看出，海洋大國多強調自由使用論，而發展中國家則多傾向于事先同意論。

中美對無害通過制度的不同理解

一般認為，美國在航行自由上的政策起源于《杜魯門公告》（1945年9月28日）。《杜魯門公告》指出，大陸架上的水域系公海性質，公海自由和無礙航行的權利不受任何影響。而在南海航行自由上的政策主要體現在1995年5月10日美國政府發表的《關于南沙群島和南中國海的政策聲明》、2012年8月3日美國政府發表的《關于南海問題的聲明》，以及2014年12月5日美國國務院發表的《海洋界限：中國在南海的海洋主張》等文件中。從這些文件內容可以看出，美國高度關注在南海的航行自由問題，在航行自由方面采取越來越強勢的態度，并認為確保南海航行自由是美國的核心利益。

作為當今世界上最強大的海洋國家，在對領海內無害通過規定的理解方面，美國強硬主張軍艦可以自由地無害通過沿海國的領海，無需沿海國的事先同意。

但是，對于中國來說，《中國領海及毗連區法》（1992年2月25日）第6條第2款規定，外國軍用船舶進入中國領海，須經中國政府批準；第10條規定，外國軍用船舶在通過中國領海時，違反中國法律、法規的，中國有關主管機關有權令其立即離開領海，對所造成的損失或者損害，船旗國應當負有國際責任。我國在1996年5月15日批準《公約》決定時，也作出了聲明，即《公約》有關領海內無害通過的規定，不妨礙沿海國按其法律規章要求外國軍艦通過領海必須事先得到該國許可或通知該國的權利。這些內容均體現了《公約》的原則和精神，是國家保護領海權的意志體現，應該被他國尊重和遵守。

加強雙邊協商是關鍵

現今，如果美國的軍艦自由地進入中國南沙島礁領海范圍，則必將對中國制定的針對領海的無害通過制度帶來重大挑戰，并將嚴重影響中國在南海的主權和安全利益，引起中美在外交、安全等領域上的嚴重對立。換言之，中美兩國之間在南海航行自由的對立和分歧將有擴大化的趨勢，進而使南海問題爭議的解決更為復雜和困難，并進一步危及區域安全和海洋秩序的穩定。

盡管美國不是《公約》的成員國，但領海和專屬經濟區制度已成為習慣國際法，得到多國實踐的確認，所以，美國也傾向于遵守《公約》的領海和專屬經濟區制度。但如上所述，問題的關鍵是，即便在《公約》的框架內，也無法解決中美兩國之間存在的軍事活動爭議問題。所以，為了避免潛在的軍事對抗的風險，中美只能通過加強雙邊對話和協商機制來管控危機。

為此，中美特別應遵守兩國軍事部門于2014年締結的《重大軍事行動相互通報機制》和《海空相遇安全行為準則》，以規范兩國軍事部門海空安全行為，確保領海與專屬經濟區內軍事活動有序進行，進而共同維護海洋的航行自由和安全。同時，對于領海內的軍艦無害通過制度，也要加緊對話和談判，以進一步完善《公約》對領海無害通過制度的規定。換言之，中美應以雙邊層面存在的對話和協商機制的互動為基礎，為進一步修正和完善《公約》關于領海內軍艦無害通過的相關制度作出貢獻。