經濟轉型進程中農村環境保護執法問題研究

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經濟轉型進程中農村環境保護執法問題研究

劉彬1李勝凱2

1.河北大學 河北保定 071000 2.北京化工大學 北京 100000

[摘要]黨的十八大報告提出，要把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。當前，城市和農村的環境污染日益嚴重，高速城鎮化給農村帶來經濟效益的同時，也引起了生態和環境的惡化。農村環境執法作為生態建設的有效實現手段和重要組成部分，愈發突顯出在環境保護工作上的重要性。

[關鍵詞]農村；環境保護；環境執法

當中國人的口頭語從“吃飯了嗎”變化成“今天霧霾指數又報表了”了的時候，說明環境問題已然成為目前經濟建設中的突出問題。生態保護成為當前環境保護工作的主要內容和前進方向。農村地區工業企業危害氣體排放量、農村地區水泥等高污染企業數量等各項指標顯示，目前我國農村地區環境破壞已經達到嚴重程度。可是，農村環境污染面積廣泛、區域污染治理不平衡、環境保護管理滯后等因素，導致農村地區生態和環境得不到有效改善，農村環境執法工作面臨嚴重挑戰。

一、經濟轉型中農村環境保護執法工作存在的問題

（一）農村執法主體缺位

工作量大，業務人員少是制約農村環境保護執法工作開展的重要原因。“在我國很多地區的基層單位，各鄉鎮雖然建立了環保所，但是工作人員寥寥無幾。面對逐年增加的環保任務，業務量與環保人員數量形成強烈對比。環境執法人員奔波于處理各項繁重的現實任務之間，很難集中精力將工作重點轉移到農村環境執法上去。”①除此之外，農村地區范圍大，污染點分布廣泛并且分散，致使針對農村環境保護的監察職能不能有效納入到農村日常環境執法巡查的體系中，造成農村環境保護執法工作的相對滯后。

（二）環保機構職權分工不明確，降低行政效率

我國政府機構中，負責農村環境治理的機構有環保部、農業部、水利部、建設部以及林業部等多個部門。但是現實中農村環境破壞可能會產生在任何一個領域而法律對具體的污染事件并沒有做出明確的規定。比如對于農村秸稈問題的監管，現實中職權部門往往存在著“九龍治水”的尷尬現象。水域中與陸地上的是不同部門管理，二氧化硫與一氧化碳的排放量是不同部門管理以至于出現秸稈焚燒同一事件，焚燒位置不同導致監管機構不同的可笑現象。執法主體眾多但是分工不明確，導致各個部門之間相互扯皮，不僅浪費了行政資源，而且不能有效發揮至全解決現實問題。

（三）環保執法部門受制于地方政府，行政干預影響大

地方政府政績考核以GDP為標準是我國近年來環境問題頻發的主要行政原因，雖然十八大以后明確提出轉變經濟發展模式，把環境治理作為政府考核的標準之一，但是，地方政府在中國現階段的目標仍然是發展經濟，這是我國的基本國策，環保部門的宗旨在這方面與政府產生矛盾。這導致環保部門經常因為“阻礙地方經濟有效發展”而不受重視。作為政府的基本職能部門之一，環保機構沒有管理的獨立性，其行使職權的首要依據是地方政府首長意志及地方政策而并非法律規定。在實際操作過程中，有關部門受制各方干預，不能完全履行對農村環境保護的統一監管職能，只能在自身職權范圍內利用有限的條件來開展部分執法工作。

二、對于改革我國農村環境保護執法體系的探討

要加強農村環保工作，深入推進環境污染治理工作，發揮環境保護執法在農村中的作用，就要改變我國目前存在的基層環保執法體系。

（一）完善基層環境保護執法體制建設

建立縣級以下的鄉鎮環境保護機構，增加相關人員配置。把農村環境保護監察納入到工作職能中。上級環保部門統一部署，下級執行部門根據本地區具體情況靈活執法。首先制定詳細的年度月度工作計劃，明確實施目標。各基層環保站應該對照工作計劃和進度定期開展環境監察，增加執法頻次和力度。解決主體缺位現象是強化環境執法整治力度的有效方法。在具體方法上，加大農村環境巡查力度。建立健全相應的巡查機制。實現環境監察在農村地區的全面覆蓋。通過日常定期巡查，發現農村污染源頭，避免環境突發性事件的發生。同時，將農村環境保護執法制度化，規范化。通過長時間對農村涉污單位開展定期或不定期檢查，把污染隱患扼殺于萌芽之中，防止污染擴大。對涉污單位進行嚴厲的處罰和教育，逼迫污染單位進行設備更新，逐漸樹立企業的環保意識和社會責任感。

（二）建立健全基層環保制度，實現聯合執法

效仿西方發達國家，如美國的大環保制度。在基層地區建立健全農村環境保護的聯動機制。各涉農部門之間要建立起一套切實可行有效的行動方案，分工合作，相互配合。避免出現九龍治水互相扯皮的不作為現象。首先，要充分發揮農村基層群眾自治組織在環境治理中的作用。農村基層群眾自治組織發動群眾、組織群眾進行環境保護工作具有先天優勢。鼓勵群眾提供污染資料和線索。依托基層組織定期開展環保教育，選拔和獎勵環保能手，逐漸培養村民環保意識。其次，各部門之間要建立起一套信息溝通的有效機制。避免出現信息傳達不暢的問題。在此，可以嘗試多種機制的應用方式，選出最適合該地區的機制。比如，效仿國務院領導小組方式，由縣級常委或副縣長領銜成立工作組，整合本縣環保、水利、建設等部門，成立常態的聯合執法。下級將信息直接傳達給環保小組辦公室，由工作組組長負責分配各個機構的具體任務，實現各部門聯動。這樣不僅有效整合了行政執法資源，也大大提高了工作效率。由單一行動發展為整合力量，集中資源辦大事。

（三）完善環保立法，發揮司法保障協助作用

環保部門作為政府部門的組成部分，直接受政府領導。在環保領域出現政府的行政干預是不可避免的。此時，需要在立法層面解決這種矛盾，用立法限制行政權力的作用范圍。目前，我國已經形成了相對完整的環境保護法體系。我國已經制定了9部環境保護法、15部自然資源法；批準和簽署51項多邊國際環境條約、1600余件各地環境規章。其中，關于環境保護糾紛解決的相關法律、法規在我國還不完善，有待立法機關進行立法。此外，關于司法保障的協助作用，應該健全簡化公益訴訟程序。現行公益訴訟在法院立案范圍、前提條件、主體要件以及訴訟請求和舉證程序等方面存在問題和爭議，不利于環境公益訴訟的提起。不過，2014年我國貴州省出現環境訴訟專門法庭，受理跨區域環境公益訴訟。這是我國環境法治上的進步。

參考文獻

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[2]胡靜著.環境法的正當性與制度選擇[M].北京:知識產權出版社,2009年第1版[3]莊新文.開展環境執法聯動的實踐與探索[J].環境科技,2013年06期[4]周生賢.中國特色生態文明建設的理論創新和實踐[J].中國環境管理,2012(05)

[5]王慶霞.中國農村環境突發事件現狀及原因分析[J].環境污染與防治,2012年(03)

1劉彬（1989—），男，漢族，河北滄州，法律碩士，單位：河北大學政法學院，研究方向：民事訴訟法。

作者簡介