云南實施民族區域自治制度過程中存在的問題及建議

文 / 馬春　楊劍波　農開文　曉萍　 胡華仙　 施永壽

云南實施民族區域自治制度過程中存在的問題及建議

文 / 馬春楊劍波農開文曉萍 胡華仙 施永壽

云南實施民族區域自治制度過程中存在的問題

民族區域自治制度符合中國統一的多民族國家，各民族大雜居、小聚居的基本國情，既照顧了歷史，又有效地調整當代中國的民族關系，維護了各民族平等權益，促進各民族經濟社會實現跨越發展，確保在中國特色社會主義事業中，不讓一個兄弟民族掉隊，實現了人民利益、國家利益、地方利益的辯證統一，實現了國家法制與政治統一，是馬克思主義民族理論與解決中國民族問題相結合的成功設計，為中華民族的團結統一起到了不可替代的作用。但是，民族區域自治在云南的實施過程中也存在一些不容回避的問題，主要表現為：

（一）一些地方和部門對民族區域自治認識不到位，自覺性不夠

在調查中發現，目前一些部門和地方在認識上存在偏差，主要表現為：一是認為民族區域自治是民族地方的事，由民族自治地方貫徹落實就行；二是認為民族區域自治工作是民族工作部門的事；三是認為民族區域自治就是中央和上級“給政策、給資金、給項目”；四是理解政策和法規出現偏差，沒有處理好“國家”與“地方”、“區域”與“民族”、“統一”與“自治”、“經濟”與“政治”等關系，在執行政策和法律上出現偏差或不到位情況。

（二）民族法規建設總體上較為緩慢，立法范圍較窄，對貫徹執行《民族區域自治法》的相關行為規范覆蓋不全面

我國包括民族法律在內的法律體系已經建成，但從貫徹《民族區域自治法》的需要看，覆蓋面并不全面，特別是民族區域自治地方合法權益相關的領域，如資源開發、干部培養配備、教育文化、宗教事務等方面，都需要法律保障，需要進行立法。從云南的情況看，民族法制建設雖有長足發展，但在專門法、單行條例，特別是針對性更強的保護少數民族合法權益具體化、更直接地解放民族地區生產力、有效推進區域經濟的地方性單行法規建設方面，普遍與發展和保障要求不相適應。

與此同時，重立法，輕廢改的情況較為突出。一些法規制定下來以后，隨著形勢的變化，已明顯不符合實際情況，但沒有得到及時的修訂；一些規范的內容和對象早已消失或變化，已經失去效用，也沒有得到及時廢除或修訂，變成“死法”。此外，民族法規缺乏剛性規定，落實過程中自由裁量權較大，監督機制不健全，使很多民族法規變成了無太多實際內容的“慰問信”。民族法制建設的這一現狀，也嚴重制約了民族工作法制化的進程。

（三）配套政策法規分布領域不平衡

《民族區域自治法》頒布以來，國務院2005年頒布實施了《實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》，云南省先后制定了37件自治條例、134件單行條例、6件變通規定和7件地方性法規。數量并不少，但是經過分類以后發現，這些配套法規并不是一個比較完善的體系，存在著較為突出的不平衡問題。

從中央層面來說，一是雖然《民族區域自治法》第七十三條規定了國務院及有關部門在職權范圍內分別制定配套的行政法規、規章、具體措施和辦法，《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》明確了進一步完善西部開發相關政策、基礎設施建設的資金支持、礦產資源補償費使用與生態補償機制、財政支持的“三個確保”，民族貿易、少數民族特需商品和傳統手工業品生產發展等方面的優惠政策，并再次規定相關部門制定配套法規和措施辦法，但大多數部門沒有按規定落實執行；二是法規本身缺乏行為尺度規范和程序性規范。如《民族區域自治法》及配套法規中，對上級國家機關依法履行職責進行了責任性規范，但沒有進一步規定相應的行為尺度或量化標準，使得上級機關在執行法律時有較大自由裁量權，執行結果難以有效評估和監督。再如，規定對輸出資源和為國家生態平衡、環境保護作出貢獻的民族自治地方，國家“給予一定的利益補償”，但沒有規定測算標準，具體由什么部門執行等，不具備操作性。

從地方層面來說，一是不平衡現象突出，云南現有的自治法配套法規絕大部分是關于使用民族語言文字、照顧民族風俗習慣、培養少數民族干部、發展民族人口以及婚姻家庭等方面的規定，但在資源開發、土地利用、貿易投資、金融財政、稅務稅收等方面尤其缺乏，民族法規體系建設不平衡現象突出，嚴重制約了自治地方將資源優勢轉化為經濟優勢；二是變通、補充規定制定的力度不夠，尤其缺乏創造性內容，體現不了地方特點，滿足不了實際需求。我國授予民族自治地方變通和補充權的法律有13部，但目前云南只對婚姻法、選舉法、森林法、繼承法進行了變通，其他法律的變通或補充還是空白；三是延續了上位法的缺陷。如《云南省實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉辦法》的規定“應當優先安排”、“應當降低比例”等等，到底多少算“優先”？降低的比例是多少才符合規定？沒有免除怎么辦？等等，缺乏標準和剛性規定。

（四）自治權界限不明晰，行使不充分

自治權是憲法和民族區域自治法賦予民族自治地方的特別權利，也是完整的國家權力系統中的重要組成部分。依照規定，民族自治地方的自治機關享有廣泛的自治權，云南省各自治地方也制定了保障自治權行使的自治條例，但存在一系列問題：一是對自治權的規定很原則，缺乏清晰的權限劃分，難以界定各級行政主體的權利界限、彼此關系和相關行為。如在實踐層面上最重要的關系——民族自治地方的自治權與中央和上級各級權力之間的關系，一直沒有明確界定，特別表現在自治地方最關注的事權、財權劃分上，因權利界限不清晰，經常出現上級替代的情況，自治地方的自治權得不到充分體現。再如，與自治權關系密切的“管理本民族內部事務”的規定，到底哪些是本民族內部事務，哪些是地方事務，沒有明確界限，在實際工作中要么“眉毛胡子一把抓”，要么把本民族內部事務等同于地方事務。二是自治地方人民政府既是民族自治地方的自治機關，又是一級地方機關，這同一行政主體的雙重角色之間的職責權限界定模糊，導致服從上級與充分行使自治權兩種法律職責和行為規范在不同要求之間產生矛盾，難以進行有效處理。相應地，到底哪些應該不折不扣地服從和執行上級指令，哪些又是可以變通或停止執行難以界定，導致現實中民族自治地方對行使自治權存有顧慮；三是由于自治權界限的不清晰，地方在制定作為行使自治權充分化、具體化的自治條例，試圖對自治權進行規范時，往往無所適從，很難從結合實際和因地制宜的理念出發進行研究與設計，過多地照抄照搬上位法，導致地方特色和特點得不到體現，千篇一律，實際效用不高。

（五）民族優惠政策體系不穩定

據調查統計，國家先后制定優惠政策83項，包括財政優惠政策9項、稅收優惠政策14項、工業優惠政策12項、農業發展政策7項、民族貿易政策10項、扶貧開發政策25項、外貿邊貿優惠政策6項。但受國家現代化戰略以及經濟體制改革的影響，現行政策取向逐漸偏向以效率為主，原來以平等和照顧取向為主的這些民族優惠政策受到了全面沖擊，很多優惠政策名存實亡，在一定程度上影響了民族自治地方享有特殊優惠政策的差別化待遇。主要表現在：一是經濟體制轉換過程中，政策的改革或調整導致原優惠政策失去效力。比如，財稅方面，自實行分稅制后，全國執行統一的政策，對少數民族地區在財稅政策上的照顧實際上已不復存在，特別是財政取消包干制后，原定的民族地區超收全留、超支補助的政策已難以再執行下去，導致自治地方對上級的財政轉移支付進一步高度依賴，導致民族自治地方自主性減弱的同時，不得不花費很大的精力保運轉、保建設。即便如此，對一般性轉移支付和專項轉移支付的比例也沒有進行明確規定，對程序也沒有進行規范；金融方面，國家專業銀行全面推行商業化改革，商業銀行以利益為經營目標，民族地區的企業和各類基礎設施建設由于基礎差、缺乏市場競爭力，獲得貸款越來越困難；民族特需用品方面，目前只剩金銀等少數幾個品種，原有的“民貿三項照顧”已基本消失。此外，在稅收等垂直管理體制下，民貿民品企業享受稅收優惠政策與低利率和貼息政策的門檻越來越高，企業競爭力越來越弱。二是優惠政策大都為原則性規定，缺乏相應的具體法規和配套政策措施。2001年《民族區域自治法》的修改，以及2005年頒布實施的《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》作出了對民族地區資金支持、礦產資源補償費使用與生態補償、財政支持的“三個確保”，民族貿易、少數民族特需商品和傳統手工業品生產發展等方面的優惠政策。但是，這些優惠政策屬于原則性規定，需要制定相應的具體行政法規和配套政策措施。三是優惠政策落后于形勢的變化，適應不了現實要求。表現得比較突出的是在條塊管理體制下，所有政策都進行“一刀切”，導致優惠政策難以落實。如在基礎設施建設項目上，一般以專項轉移支付方式撥付的都需要地方配套，而《民族區域自治法》及配套法規關于減免的規定往往落實不到位。在自治地方財力有限的情況下，往往出現上級扶持力度越大、項目越多，自治地方財政壓力越大的現象，最終導致不敢要項目，或少要、晚要項目，或者把壓力自己轉移給項目區域內的群眾，如少給安置費、搬遷費、補償費等，與國家的民族政策導向實際上是背道而馳。再如，公職人員招考“一刀切”，一些少數民族因普遍受教育程度低，缺乏競爭力等，少數民族人才培養出現斷檔，集中在民族、宗教等少數部門現象突出。現階段下，需要從實際出發，實事求是地調整和構建起適應新形勢要求的民族優惠政策和執行體系。

（六）民族法規督查追究制度不健全

從調查情況看，目前民族政策法規執行情況不理想，主要因素有：一是民族法規本身缺乏針對性較強的罰則和剛性規定。二是督查制度不健全，對民族政策法規執行中出現的問題問責、追責，沒有形成常態化、全面化。三是民族法規的司法實踐還是空白，違反民族法律的行為沒有得到應有的司法追究，也是民族法規執行力不強的重要因素。

對策措施和建議

（一）進一步全面提高對貫徹落實民族區域自治制度重要性的認識

調查發現，當前民族區域自治制度和民族區域自治法落實和執行當中存在的一些問題，既有法規本身方面的原因，也有執行者認識不到位的原因。當下較為急迫的是要強化政治責任意識、法治思維意識、依法履職意識、國家根本利益大局意識，著力解決提高貫徹執行民族政策法規的自覺性和主動性問題。

（二）加快民族區域自治法的配套法規建設

民族區域自治法作為基本法的各項規定大部分是原則性的，這就需要有一套科學而全面的配套法規來實現具體化，使之得到全面貫徹執行。從中央層面來說，一是考慮出臺《民族區域自治法》的法律解釋，對原則性的規定具體化，對相關法律責任進行清晰界定，對處理上級國家機關與自治地方之間的關系的程序性缺失做出補充，使《民族區域自治法》在實體內容和程序規范上有利于貫徹實施和法律監督；二是國務院有關部門按照自治法及《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》制定配套行政規章和措施辦法，切實落實自治法各項規定。從云南層面來說，一是要充分利用地方立法，制定適應新形勢要求的民族法規，當前的重點是修訂自治條例，為充分行使自治權提供更清晰、更具體的法律依據；二是加強配套法規立法，將各項規定具體化；三是對現行民族法規進行全面清理，開展法規立、改、廢工作；四是針對當前突出困難、特殊問題，發揮政策制定效率更高的優勢，制定一批專門政策，在實踐基礎上，較為成熟時上升為法規。

（三）充分利用民族優惠政策，促進經濟社會發展

雖然在市場經濟條件下，很多優惠政策出現弱化的傾向，但其作用仍然不可忽視，也無法替代。因此，應加強對優惠政策體系的研究，創造有利于利用優惠政策的條件和環境，充分利用好各項優惠政策，當前應將重點放在財政稅收、金融投資、資源開發、特色產業、對外貿易、扶貧開發等方面。

（四）以提高治理能力為核心，切實提高民族自治地方的自治能力，充分行使自治權

當前，需要各自治地方深入研究有效提高治理、自治能力的措施辦法，使民族區域自治制度的優越性得到更好發揮，既能實現民族自治地方又好又快發展，又能履行好國家賦予自治地方維護民族團結、國家統一的更大責任。

（五）制定民族鄉專項扶持政策

民族鄉作為民族區域自治的補充，對實現民族平等，保障各民族權益意義重大。特別是一些人口較少、集中居住在一個民族鄉的少數民族，解決一個鄉的發展問題，就在很大程度上相當于解決了一個民族的發展問題，如對貢山縣獨龍江鄉的特殊扶持政策。目前我省尚有142個民族鄉，總人口290.6萬人，是民族工作的重點區域。當前可以重點考慮兩個問題：一是著手啟動《云南民族鄉工作條例》修訂工作，將相關制度安排和政策措施予以規范，將民族鄉權益保障具體化、程序化、法制化；二是制定專項扶持政策，優先解決民族鄉當前較為突出的脫貧發展問題，進而逐步解決其他問題。

（六）建立健全違反民族法規督查追究制度

對法規中有關民族自治權益的條款進行清單整理，分門別類，歸口進行專項督查，使法規的各項條款規定得到執行的同時，及時發現問題，不斷總結經驗，對不認真履行職責的部門進行問責，對違法行為進行追究。同時，啟動民族法規司法實踐的研究與探索工作，逐步建立違反民族法規的司法追究制度。

（責任編輯趙芳 ）