法治政府建設(shè)的關(guān)鍵

王炳陽

摘 要：行政程序是我國建設(shè)法治政府的重要抓手。我國行政程序目前沒有統(tǒng)一的立法規(guī)范，散見于不同的單行法律之中，體系并不完善。雖然行政行為在性質(zhì)上和形式上的多樣性導(dǎo)致行政程序的多樣性，但是這些性質(zhì)、形態(tài)各異的行政行為中還是存在著一些基本相同的因素，這就是要遵循基本的原則。行政程序的基本原則包括公開、公正、參與、效率原則。

關(guān)鍵詞：行政程序；公開；公正；參與；效率

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國重大問題的決定》要求“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”。在這其中專門提到了要完善執(zhí)法程序。執(zhí)法程序作為行政程序的一種，是法治政府建設(shè)的重要方式。本文主要探討行政程序的建設(shè)和完善。

行政程序是行政機關(guān)實施行政行為時所應(yīng)遵循的方式、步驟、時限和順序。由于行政行為性質(zhì)上和形式上的多樣性，導(dǎo)致了行政程序的多樣性。但另一方面，即便如此，在這些性質(zhì)、形態(tài)各異的行政行為中還是存在著一些基本相同的行政程序，這不僅為理論所確認，而且也為很多國家所制定的統(tǒng)一的行政程序法所證明。當(dāng)然，除了普遍適用各類行政行為的程序而外，各行政行為因其所具有的特性也會要求有特別的程序，如行政立法程序、行政指導(dǎo)程序、行政合同程序、行政規(guī)劃程序等。

由于我國沒有統(tǒng)一的《行政程序法》，只有個別的單行法規(guī)定了基本原則，如《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》，但這些原則要么是僅僅針對某一類行政行為適用的原則而不具有普遍性，要么是僅僅是適用對行政行為的事后救濟而不適用行政行為本身，因此都不能涵蓋整個行政程序。2008年10月1日正式施行的地方政府規(guī)章《湖南省行政程序規(guī)定》首次以法的形式全面規(guī)定了行政程序所遵循的基本原則，[1]為我國以后制定統(tǒng)一的行政程序立法規(guī)定基本原則提供了很好的借鑒。筆者認為，雖然具體的行政程序制度目前無法統(tǒng)一，但應(yīng)當(dāng)至少包括以下基本原則。

一、公開原則

公開原則是指行政機關(guān)在行使行政權(quán)力的過程中，除了依法應(yīng)當(dāng)保密的以外，應(yīng)當(dāng)將行政行為的依據(jù)、過程和結(jié)果及其他可能影響相對人和公眾權(quán)益的事項向行政相對人和社會公開。公開本身就是民主政治的要求和產(chǎn)物。隨著行政權(quán)力的不斷膨脹，行政機關(guān)所掌握的信息越來越多，行政過程也越來越復(fù)雜，行政機關(guān)權(quán)力一旦運用不當(dāng)，對公眾和社會造成的損害也會更大。因此，為了防止行政權(quán)的獨斷和濫用，人們越來越意識到對行政機關(guān)行使行政權(quán)力進行監(jiān)督的重要性。要監(jiān)督，首先得知道行政機關(guān)有哪些行政行為，這樣公開原則就應(yīng)運而生。我國歷史上由于傳統(tǒng)的神秘行政思維作祟，實踐中更多的是采取“愚民以治民”，相對人完全是行政管理的客體。只是隨著行政法治化和民主化的大趨勢下，我們才認識到了行政公開對于規(guī)范行使行政權(quán)力、監(jiān)督行政權(quán)力、公民參與行政都有著重要的意義，因此該原則逐步被立法所吸納。從《行政處罰法》到《行政許可法》都規(guī)定了公開原則，《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布和施行則是對以往行政公開規(guī)定的系統(tǒng)立法和具體化。雖然該條例的位階還不夠高，內(nèi)容也不夠全面和徹底，但是其對我國政府信息公開的促進作用是毋庸置疑的。

通過行政機關(guān)公開相應(yīng)的信息，相對人才能知悉行政行為的內(nèi)容，這樣才能參與到行政活動中，才能平等的實現(xiàn)知情權(quán)，因此這既是參與原則的前提，也是實現(xiàn)行政公正的基礎(chǔ)。當(dāng)然，更是實現(xiàn)公眾監(jiān)督行政權(quán)力行使的的前提，因為這樣才能有具體的監(jiān)督目標(biāo)和對象。

公開原則主要包括以下內(nèi)容：

1.行政行為的依據(jù)公開。這里，“依據(jù)”包含兩方面的內(nèi)容，一是行政行為據(jù)以實施的行政法規(guī)、規(guī)章等法規(guī)范；二是各類政策和行政規(guī)定。法規(guī)范的公開在我國應(yīng)該基本上沒有多大問題，主要是各類政策和行政規(guī)定不公開、不透明的現(xiàn)象還比較嚴重。從實踐中看，國家政策和省一級的政策，由于其級別相對較高，因此透明度也很高。但是省級以下的各級各類政策和行政規(guī)定，政府出于種種考慮，其自由裁量的空間很大。尤其是政府常常制定一些內(nèi)部的紅頭文件供內(nèi)部掌握使用，但這些文件卻能對外發(fā)生效力，成為實施外部行政行為的依據(jù)。相對人想知道這些文件到底是如何規(guī)定的而要求查詢，卻經(jīng)常遭到行政機關(guān)的拒絕，相對人不服該行政行為也是在情理之中。雖然我國從2001年加入了WTO，我國政府承諾遵循世貿(mào)組織的各項原則、制度中就包括“透明度原則”[2]，各級行政機關(guān)也作出了很大的努力，在信息公開方面取得了很大的成效，但我們也看到存在的問題確實也還是很多。正因為如此，《政府信息公開條例》的頒布實施就表明了政府公開透明的決心。

另外，“公開”也有兩層含義。根據(jù)《中華人民共和國立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，首先是制定行政法規(guī)、規(guī)章、政策的行為要公開。在制定行政法規(guī)、規(guī)章和政策之前，應(yīng)廣泛征求和充分聽取相對人的意見，允許相對人提出異議，必要時還應(yīng)舉行有利害關(guān)系人參加的聽證會，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對相關(guān)問題的背景情況予以說明和解釋，回答相對人的疑問；其次，公開的另一層含義是公布，即行政法規(guī)、規(guī)章一律在政府公報或其他公開刊物上公布，政策也應(yīng)該通過一定的方式予以公布，除非是依法應(yīng)予保密的內(nèi)容。至于行政規(guī)定，制定主體也應(yīng)在其所管轄的范圍內(nèi)通過適當(dāng)?shù)男问接枰怨肌３藗鹘y(tǒng)的媒體外，從目前電子政務(wù)的發(fā)展來看，政府網(wǎng)站是一個很好的公布平臺。

2.行政行為的過程公開。行政機關(guān)要將行政決定的形成過程向相對人和社會公開，這樣使行政機關(guān)行政行為的每一步驟都為相對人和社會知悉，這樣有利于行政機關(guān)審慎行事，自覺接受監(jiān)督，也使行政機關(guān)作出最后的決定能夠更好的為相對人所接受。在這其中，行政聽證是一項重要的制度。

3.行政行為的結(jié)果公開。行政機關(guān)作出了對相對人的權(quán)益有影響的具體行政行為時，應(yīng)當(dāng)及時將具體行政行為的內(nèi)容以法定形式向行政相對人公開，這樣相對人如果不服該行政行為就可以及時的行使其行政救濟權(quán)。如有必要，還可以將具體行政行為向社會公開。當(dāng)然，向社會公開的一般都是涉及到公共利益或重大的具體行政行為。

二、公正原則

公正原則是指通過正當(dāng)?shù)某绦虬才牛剐姓C關(guān)能夠平等的對待相對人，排除各種可能的偏見因素，從而公平、合理的做出行政行為。它要求行政機關(guān)要辦事公道，不徇私情，不因相對人的身份、財產(chǎn)、性別、民族等不同而差別對待。當(dāng)然，“公正”本身帶有很強的主觀性，各人的立場、視角不同，對公正的解讀也會有所不同，正所謂“一千人眼中有一千個哈姆雷特”。雖然如此，整個社會還是有基本的公正觀的，正如對人權(quán)的認識雖然也有多種，但還是存在“作為最低限度普遍道德權(quán)利的人權(quán)”[3]，公正也是一樣，也存在著能被普遍接受的“公正”。行政公正源于英國古老的自然正義原則，行政法上的自然正義原則是一個界定完好的概念，它包含公正程序的兩項根本規(guī)則：一個人不能在自己的案件中做法官；人們的抗辯必須公正的聽取。在法院和法定裁判所可以理所當(dāng)然地認為這些原則必須得到遵守。但它們是如此的普遍，如此之“自然”，以至于不限于司法權(quán)。它們同樣適用于行政權(quán)。[4]根據(jù)這兩項規(guī)則，要求行政機關(guān)實施任何行政行為，參與該行為的行政公務(wù)人員如果與該行為有利害關(guān)系，或者被認為有偏見或成見，那么他就應(yīng)該回避。否則該行政行為無效；同時，任何人在受到懲罰或其他不利處分前，行政機關(guān)應(yīng)該為其提供其申辯并聽取其意見的機會，否則該行政行為也無效。該原則有以下功能和作用：

1.培育相對人的守法意識和法律信仰。法律信仰是指公民對法律的認同與尊重，并自覺將法律作為自己行為的準(zhǔn)則。現(xiàn)代法治社會的基礎(chǔ)不是法律制度本身而是公民的法律意識和法律信仰。而公民的法律意識和法律信仰不是與生俱來的，而是后天逐步形成的。在這個過程中國家權(quán)力是否合法、公正地行使，對公民的法律意識并形成法律信仰起著決定性的作用。在一個國家權(quán)力經(jīng)常違反法律的社會中，公民絕對不可能形成對法律的信仰，進而自覺守法，只會投機守法。因此，要公民遵守法律的惟一力量就是國家暴力和高壓。但這種暴力和高壓既與現(xiàn)代法治潮流相悖，也不利于建設(shè)一個穩(wěn)定和諧的社會，因此，只有國家權(quán)力（尤其是行政權(quán)力）的公正的行使，才對公民自覺遵守法律具有不可替代的作用，有利于培植公民的守法意識和對法律的信仰。因此，為了讓一項行政行為具有正當(dāng)性并為不同的人和團體所接受，我們不能強制通過一種標(biāo)準(zhǔn)，這樣只可能帶來更多的爭議和麻煩，而可以通過程序的設(shè)置（行政回避、審裁分離、單方接觸禁止、行政救濟等制度）使行政行為為不同利益訴求的個人和團體接受，即通過程序正當(dāng)達到實體正義。

2.增強政府的公信力。政府在行使權(quán)力的過程中要獲得相對人的認同和配合，僅僅依靠權(quán)力所構(gòu)建的權(quán)威是遠遠不夠的，政府真正的權(quán)威來自其公正的行使權(quán)力而產(chǎn)生的公信力。如果一個政府不公正的行使了權(quán)力，或者行使權(quán)力總是被社會、公眾質(zhì)疑，又或者其不公正地行使權(quán)力的事實為大眾所知，那么政府又如何能得到民眾的信任，它的權(quán)威又如何能得到樹立！因此，政府公正的行使權(quán)力，首先能獲得民眾的信任。其次，即使政府在行使權(quán)力過程中確實有錯誤、違法（而這基本上是無法完全避免的），民眾對政府改正錯誤也就有足夠的信任和支持，而不是動輒就質(zhì)疑政府的任何行為，這在我國有著極為深刻的教訓(xùn)。[5]因此，只有行政機關(guān)的行政行為所產(chǎn)生的結(jié)果具有正當(dāng)性，符合公正的要求，該結(jié)果才能被人們所接受。因此，政府處事公正，民眾才會從內(nèi)心接受行政行為的結(jié)果，這在我國現(xiàn)階段有著極其重要的特殊作用。

三、參與原則

行政程序法上的參與原則實際上是參與民主的體現(xiàn)。參與民主理論的提出是對當(dāng)代代議制民主理論的補充和修正。[6]雖然約翰·密爾認為，在現(xiàn)代條件下，理想上最好的政府形式是代議民主制政府，[7]況且民主本身就包含了參與的因素。但是隨著民主制度的發(fā)展，尤其是近代以來代議制民主的理論和實踐，民主政治和普通大眾的距離越來越遠，漸漸滑向一種隱蔽化的技術(shù)官僚威權(quán)主義統(tǒng)治，并出現(xiàn)了政治冷漠癥，面臨著合法性危機的威脅與侵蝕。此時參與民主理論應(yīng)運而生。體現(xiàn)在行政法上，參與原則是指行政相對人在行政機關(guān)實施行政行為的過程中，有權(quán)表達自己的意見，并使自己的意見受到行政機關(guān)應(yīng)有的重視；行政機關(guān)也應(yīng)該為行政相對人提供各種條件和機會實現(xiàn)這些程序權(quán)益。各國在上世紀(jì)70年代以后都開始重視公民參與，相關(guān)的行政程序法也有諸多體現(xiàn)。

參與原則主要是使行政相對人不再是行政活動中的被動的、附屬性的“客體”，而是真正的成為積極主動的行政法律關(guān)系主體的具有獨立人格的一方，也是公民參政權(quán)和人格尊嚴權(quán)在行政程序中的具體化。相對人通過參與到行政活動中，不僅可實現(xiàn)自己的憲法權(quán)利，而且對行政機關(guān)作出理性的決定也有著重要的意義。

四、效率原則

效率原則是指行政程序中的各種行為方式、步驟、時限、順序的設(shè)置必須有助于確保基本的行政效率，并在不損害行政相對方合法權(quán)益的前提下適當(dāng)提高行政效率。以盡可能少的投入，獲得盡可能多的收益。程序設(shè)置的出發(fā)點雖然是為了保護相對人的合法權(quán)益，但是一味的強調(diào)權(quán)益保障而忽視效率，最終對相對人的保護也不能取得預(yù)期效果，因為“遲來的正義是非正義”。而在我國由于傳統(tǒng)的“重實體、輕程序”的觀念，一向注重效率，強調(diào)的是“效率優(yōu)先，兼顧公平”。但是在很大程度上忽視了相對人權(quán)益的保障，致使雖然表面上案件處理得很有效率，但是案件處理結(jié)果并不能得到當(dāng)事人主動的接受，執(zhí)行行政行為受到各種形式的拖延和抵制，且動輒提起各種救濟措施，耗費了大量的人力物力，嚴重消解了之前的所謂“效率”。因此，行政程序應(yīng)當(dāng)在不損害公民合法權(quán)益的前提下適當(dāng)?shù)奶岣咝省?/p>

注釋：

[1]見《湖南省行政程序規(guī)定》第3-8條之規(guī)定.

[2]透明度是世貿(mào)組織追求的主要目標(biāo)之一，在世貿(mào)組織的文本中涉及透明度的條文很多，主要的如GATT第3條、10條，TRIPs第63條等.

[3][英]米爾恩：《人的權(quán)利與人的多樣性》，夏勇、張志銘譯，北京：中國大百科全書出版社1995年版，第124頁以下.

[4][英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，北京：中國大百科全書出版社1997年版，第95頁.

[5]縱觀這幾年的一些公共事件，政府針對媒體曝光行為的任何解釋和說明，民眾的第一反應(yīng)都是不相信。而后的事實確實也證明了這種不相信所具有的先見性和合理性。長此以往，建國以來所積累起來的政府的公信力就會消耗殆盡，當(dāng)然就無法進行有效的社會管理。政府如不進行深刻的反思，勢必距離公眾越來越遠。這就不僅僅是一個法律問題，進一步會演化為深層次的社會問題和政治問題了.

[6]卡羅爾·佩特曼認為，當(dāng)代民主理論不再關(guān)注“人民”的參與，不再關(guān)注普通人的參與活動，民主政治體系的主要優(yōu)點也不再被認為是與普通個人身上所體現(xiàn)出來的與政治無有關(guān)的必要品質(zhì)的發(fā)展。在當(dāng)代民主理論中，少數(shù)精英的參與才是關(guān)鍵的，缺乏政治效能感的冷漠的、普通大眾的不參與，被看做是社會穩(wěn)定的主要屏障。參見卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海：上海世紀(jì)出版集團2006年版，第98頁.

[7]約翰·密爾：《代議制政府》，商務(wù)印書館1982年版，第37頁.