堅持全面數據開放重點關注數據開發美國政府數據開放的經驗與啟示

文 李輝 湯天波

OECD在《探索數據驅動創新作為一種新的增長源泉》的報告中指出，當前全球經濟社會已進入數據驅動的增長模式，數據已成為打造顯著競爭優勢、驅動創新和可持續發展的核心要素。政府部門是最為豐富的公共數據資源持有者，政府數據開放共享、二次開發（挖掘、重組、混搭）可以產生巨大的經濟價值。當前，政府公共數據開放共享，已經成為美國、英國、印度等多國政府推進“數據驅動創新”的主要手段。其中，美國是數據開放的先驅，美國政府將數據作為資產進行管理，在國家戰略上予以重點關注，積累了豐富的實踐經驗。提出的“數據是未來的石油”等數據觀，對數字時代美國的國家競爭力產生了深遠影響。

基本情況：三大主體職責明確、運轉順暢

美國政府數據開放主要涉及政府部門、數據平臺和商業組織三大主體。其中，政府部門在數據采集、處理、標準化和發布等方面扮演重要角色，是數據開放工作的核心；數據平臺是中間橋梁，公共數據通過平臺進行公開，是數據提供者與數據用戶的接口；商業組織是公共數據的直接用戶，從數據開放平臺上選擇和下載數據進行開發，創造新的價值。

一是政府部門政策明確、執行有力。2009年奧巴馬就任總統以來，連續出臺了一系列政策，逐步明確了美國政府數據開放的框架與路徑。《透明與公開政府備忘錄》（2009年1月）明確了政府公開工作的三大原則：透明、共享與協作；《公開政府命令》（2009年12月）提出了具體政策措施，向各級政府部門下達了具體的開放命令；《數字政府：建設21世紀平臺為美國民眾提供更好的服務》（2012年5月）制定了數據開放工作路線圖；《執行令——將信息開放與可機讀作為默認政府工作》（2013年5月）明確了開放數據的階段性任務，強調應“將數據作為資產進行管理”；《美國開放數據行動計劃》（2014年5月）在較為系統的政策框架基礎上，對數據開放工作進行了全面總結，并提出了改進與完善的舉措。在制定政策的同時，奧巴馬政府任命了聯邦信息官推動政府數據開放工作，并在財政預算方面給予大力支持。

二是“一個門戶多個協同”的數據平臺逐步完善。匯集各類政府數據于一身的數據平臺，應具備整合功能和開放性。數據平臺匯集各級政府的公開數據，民眾可以下載、瀏覽公開的數據并進行評價和互動反饋。美國政府數據公開數據平臺采取一個核心網站為主、多個特色網站為輔的模式。Data.gov（2009年5月正式上線）是美國政府數據門戶網站，致力于整合來源于各級政府部門、廣義公共部門、自愿參與的企業及他國政府的所有開放數據，建立“一站式”數據門戶，通過分類索引、統一元數據格式及地圖提供數據，并為開發者提供API接口，方便用戶進行高效地開發利用。同時，美國政府還建立了一系列不同職能的網站，豐富和完善政府數據公開（表1）。

三是數據開發利用模式逐漸成熟。在大數據產業發展中，全面公開的政府數據是其中最為龐大的數據源，是產業創新的基礎要素，對產業發展起著至關重要的作用，其開發利用的價值創造模式已較為成熟（圖1）。對于有限公開或不公開的政府數據，美國波士頓政府也在探索進行二次利用的模式。波士頓“黑客空間”計劃在波士頓地區建立了一個可以親身體驗的大數據展示應用空間，也就是對于非全面公開的數據，可以由政府成立一個大數據處理平臺對政府自身的數據進行處理，在保證政府數據不發生外泄的情況下，可以二次開發利用創造新的價值。

表1 協同推進政府數據公開的網站

實踐經驗：從強調開放向關注開發轉變

一方面，大數據環境下政府數據的供給與需求存在差異。在政府數據公開中，政府是數據的供給方，而用戶則是數據的實際需求方。在實際開放過程中，供給與需求往往存在著差異。有大量公開的政府數據的實際使用頻率很低，而有些數據的實際需求頻率卻非常高。如環境、經濟、交通、能源等數據需求旺盛，而描述政府預算開支等情況的有關數據下載使用頻率很低。德勤咨詢（Deloitte Consulting）對英國政府公開數據應用情況的統計也可以看出，地理空間數據的應用最為廣泛，其次是環境、經濟、交通、能源和基礎設施等。此外，國家不同，可能受歡迎的數據也不同。但總體上看來，交通運輸及地理相關數據最受歡迎，實際上也最能產生價值。

另一方面，從注重開放向注重開發轉變。在全面數據公開的背景下，針對數據供給與需求的矛盾差異，美國政府已從單純的政府信息公開轉向數據的開發與利用。2012年3月發布的《大數據的研究和發展計劃》提出，聯邦政府五大部門投入大數據研發，并給出了十二個關鍵部門開展大數據研發應用的行動計劃，將大數據研發與應用上升到美國國家戰略部署。2012年5月發布的 “數字政府策略（Digital Government Strategy）”啟動了五個聯邦政府的先導計劃。在新的數字藍圖下，美國政府希望用戶能夠多渠道獲得政府數據，鼓勵應用程序開發人員的創新，在所有機構網站根目錄下都加了“開發者”頁面，方便開發人員快速提取、使用政府網站資源并開發新應用。

同時，我們也應注意到，美國政府在數據公開過程中也遇到了很多障礙。高德納咨詢公司（Gartner）的報告指出，美國的政府數據開放自2011年開始衰退。一方面是由于聯邦預算的削減；另一方面，一些部門開放意愿不強，開放數據質量較差，受到法律、公共安全等方面的約束等也是主要原因。由國土安全、法律約束、成本、收入、權利、所有權心態這幾方面共同導致政府部門主觀開放意愿不強、開放程度受限，極大地影響了整體開放效果。

圖1 包含政府開放數據的大數據價值創造模式

幾點啟示：上海應率先突破、有所作為

上海在政府數據開放方面布局較早。2011年啟動了《加快政府部門公共信息資源向社會開放，促進信息服務業發展》的專題調研，2012年6月市政府辦公廳和市經濟信息化委員會牽頭9家試點單位啟動了政府數據資源向社會開放的試點工作，開通了上海市政府數據服務網，目前已覆蓋大部分政府部門。總體上看來，上海政府數據開放走在了全國前列，但還存在開放量欠缺、更新頻率不高、宣傳推廣乏力、開發應用不足等問題，尚未全面調動起各創新主體的積極性。

市委、市政府《關于加快建設具有全球影響力的科技創新中心的意見》明確提出，“深入推進地理位置類、市場監管類、民生服務類等政務公共數據資源開放應用，鼓勵社會主體對政務數據資源進行增值業務開發”。政府掌握著相對齊全的數據，要讓這些數據真正成為資源、更好地推動經濟社會發展，需要打通縱向和橫向的分割，開放共享。建議重點推進以下工作：

一方面，加強數據的開發應用。從美國的經驗來看，政府數據的創新應用才是政府數據開放的主要目的。上海應基于現有的良好基礎，進一步擴大數據開放程度與深度，同時加強格式標準的制定與規范化，強化數據的可用性，面向開發人員加強API的開發，充分調動創新型企業利用政府數據進行創新的積極性，真正把重點放到數據的創新應用上。

另一方面，營造大數據領域的創新創業氛圍。數據開發，并不一定是專業的大型數據技術公司才能實施的。隨著 “眾包”模式的興起，任何有創新思想和技術的人，都可以利用政府數據開發相關的APP，研發新產品或者提供新服務。政府數據開放鼓勵了“平民企業家”的出現，他們可以提供基于公共部門數據的社會服務。上海可通過政府數據開放營造大數據領域的創新創業氛圍，在大數據產業中形成“大眾創業、萬眾創新”的新局面。