溫嶺民主懇談和參與式預算

■陳奕敏

溫嶺民主懇談和參與式預算

■陳奕敏

中共十八大、十八屆三中全會和《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》強調推進協商民主廣泛多層制度化發展，我認為是對溫嶺15年民主探索的一種肯定。所以，我想圍繞溫嶺的民主懇談是不是協商民主，協商民主是不是符合中國國情，來談談我的感受。

第一，溫嶺的民主懇談就是協商民主。溫嶺民主懇談經歷了三個階段。從1999年到2001年是一種思想政治工作創新，但是這種思想政治工作是由公眾參與和對話組成的，所以它有一種民主的內涵。出發點是為了解決發展市場經濟以后，農村思想政治工作怎么做得更有效，干部和群眾如何對話，這是第一個階段。第二個階段是2001年至2005年，開始把思想政治工作的創新載體轉向基層民主，就是現在講的以對話和參與為特征的協商民主，進入把民主決策作為民主懇談重點內容的階段。第三個階段從2005年到今天，溫嶺做參與式預算，這也是決策民主的一個延伸。參與式預算其實就是把政府預算的編制和審查作為民主懇談的內容和決策對象，從一個大的概念講，它也是一種民主行為。

溫嶺的民主懇談有很多特點，歸納起來主要有五個特點。

1.參與性。民主懇談最基本特征就是公眾參與，現在溫嶺形成了三種參與方式。第一種叫做自愿參與。民主懇談會召開前5天要發公告，告知討論內容，有什么特點，大家只要有興趣，都可以自愿參加。第二種方式是邀請。政府邀請利益相關者，與民主懇談討論議題有關的一些人。同時也邀請當地一些有名望、比較能客觀做出評判的人，比如政協委員、人大代表等。第三種方式是隨機抽樣。這主要是在澤國鎮采用斯坦福大學James Fishkin的方式，從全鎮12萬人里隨機抽選，乒乓球搖號。這三種方式結合起來用，不同議題采用不同方式。每一次民主懇談會既有自愿參加的，也有政府邀請的，這樣的特點符合協商民主的要求。

2.平等性。所有人都是自愿參加的，沒有任何歧視和限制，都可以平等參與。參與過程也是平等的，參加民主懇談會的人都有同等發言權，甚至

在人代會討論預算的時候，專門設計了一種程序，讓一些不是人大代表的人也有可以表達意見的途徑。人代會討論的時候，是人大代表發言，非代表和列席代表不能發言，但是在人大分組討論的時候，非人大代表就可以參加發言。我們按選區劃分小組討論人，按照代表團進行。選區里面這些非人大代表，在小組里面發言，可以讓人大代表聽到他們的意見，然后把意見帶到大會討論中。

3.公開性。公眾參與公開，公開參與的結果也是公開的。

4.多元性。參與民主懇談會的人來自各個群體。溫嶺市場經濟比較發達，私營經濟在經濟總量中占90%以上，導致溫嶺社會分為不同利益群體。民主懇談是各個不同利益群體之間的博弈，他們的意見都能夠得到表達，達成的結果也是各個不同利益群體之間經過博弈達成的共識，這就能夠體現多元性。最后按照共識決策，同時充分尊重少數。

5.協商性。這是協商民主的精髓，沒有協商性就沒有協商民主。在民主懇談過程中，一是通過對話，參與者可以發言，政府要回應，要解釋有沒有道理，通過對話來達成協議；這個對話不僅僅是參與者和政府之間對話，還有參與者之間的對話，如果一個人提出一個看法，大家覺得不恰當，互相間會進行對話；政府內部也要協商，民主懇談會場和一般會場不一樣，在類似于主席臺位置，有一個正方形的圈，叫做決策圈，政府領導班子和黨委坐在一塊，面對著參與者。大家在討論過程中，坐在決策圈里的黨政領導互相之間也可以對參與者提出的各種意見進行討論分析，最終達成共識。

這5個特點是協商民主的核心要素。

民主懇談能夠達成很多作用，最重要的一點是協商民主可以培養公民精神，培養公民的民主意識、公共理性和社會責任感。這一點是協商民主價值和意義所在，其他都是次要的。在西方協商民主產生的出發點就是在代議制民主高度發育、非常發達的情況下，發現代議制民主有問題，所以想出協商民主來彌補它。而在中國，在選舉民主還不完善的情況下，推進協商民主，可以培養公民精神和公民意識，反過來可以助推選舉民主和代議制民主，從而把人大制度落到實處。也就是說，從協商民主切入，逐步推動完善選舉民主。

民主懇談這么多年發展有什么特點？有一些學者和記者來溫嶺采訪都提到一個問題，就是為什么民主懇談在溫嶺能夠持續15年？這是兩個問題，又是一個問題。溫嶺民主懇談是漸進的發展。參與式預算從2005年開始一直做到現在，2005年設計的方案相對比較簡單，像預算修正預案的辯論、分組討論從原來3組到現在6組，好多程序都是逐步發展出來的，在做的過程中發現問題，產生了條件，再推出來。同時考慮到改革的難度。假設2005年把現在做的預算修正預案和辯論一下子都推上去的話，新河鎮肯定不會做。預算細化程度也是逐年提高的。這對其他地方可能是一個經驗上的借鑒。改革要由淺入深，由易到難，循序漸進。

參與式預算從2005年做到現在，每年都有深化。邁小步，不停步，年年有進步，最后

積累成一大步，7年能夠積累出一個大的成果。

此外，市場經濟和社會多元化發展是溫嶺民主懇談發展天然的土壤，社會發展到這一步，必然要產生民主政治的回應。但是這種現象不能推而廣之，不能反過來說明一切問題。像溫嶺的經濟方式和溫州是一樣的，而且溫州市場化和私營經濟發達程度比溫嶺還要厲害，但為什么溫州沒有類似于溫嶺民主懇談的創新呢？所以，溫嶺民主懇談的產生和發展，必然性里面有很大的偶然性，這是值得思考的。

參與式預算和民主懇談在其他地方的推廣并不理想。浙江省在2006年就提出推廣溫嶺民主懇談，但能夠做到像溫嶺這樣到位的幾乎沒有。這說明推廣是有難度的。如果把溫嶺的經驗上升到國家層面，進行制度化，那不僅對民主懇談的推廣，對整個協商民主的推廣都很有利，但是推廣肯定不是很通暢，很可能形式化。民主懇談如果為了應付上級，自身沒有真正積極性，推廣完全有可能變成形式化和空心化的東西。所以，民主懇談一定要解決問題，推動工作。地方和基層政府做民主懇談的落腳點是為了解決問題推動工作，這樣才能做到真正的民主懇談。

溫嶺民主懇談自身仍然存在一些問題，我想主要有兩個問題。一是公眾參與不足。公眾參與的面還不夠廣，這是制約民主懇談發展、提高民主懇談效果的一個很大問題。二是議題的選擇是一個大問題。議題確定有幾個方面：一是黨委政府可以確定議題；二是人大代表人代會、鄉鎮人民代表大會可以確定議題；三是人大代表聯名可以提出議題；四是普通群眾也可以提出議題，但是普通群眾是通過把他的想法和議題告訴他所信任的人大代表，由人大代表聯名提出。我們有四種途徑可以提出議題，但是從運行情況看，這么多年其實絕大部分都是政府提出議題。人大代表聯名提出嘗試過一次，這對民主懇談來講是一個非常大的局限。怎樣讓普通百姓、社會團體等也能提議題，這對民主懇談的深化會起到很重要影響。

第二，我認為協商民主適合中國國情，有很大的發展空間。為什么我們現在能夠搞協商民主，而很難推動選舉？我想有這么幾個問題。一是相對選舉民主而言，中國有協商民主的土壤和傳統，而沒有競爭性選舉傳統。我所說的協商民主并不完全等同于西方協商民主，是相對于競爭性選舉來講。二是直接選舉現在還不具備政策性環境和社會空間?！稇椃ā芬幎ㄠl鎮政府由人民代表大會間接選舉產生，在《憲法》沒有改變之前很難有探索空間，這就是四川省遂寧市步云鄉直接選舉改革曇花一現的原因。當然之后也有一些地方在探索，比如2007年、2008年開始，在云南紅河自治州的10多個鄉鎮同時開始鄉政府和黨委書記的直接選舉，但是現在也消失了。所以，在中國現有的情況下，我覺得推動協商民主可能是更加明智的選擇。政治體制改革肯定比經濟體制改革面臨的問題更多，困難更多，前進道路上的障礙可能更多。從容易的做起，這是目前推動協商民主最大意義所在。

（作者為浙江溫嶺市委民主懇談工作辦公室主任）