海南深化重點領域改革的路線圖
——解讀《中共海南省委關于深化改革重點攻堅加快發展的決定》

□彭京宜

海南深化重點領域改革的路線圖
——解讀《中共海南省委關于深化改革重點攻堅加快發展的決定》

□彭京宜

省委六屆八次全會審議通過的《中共海南省委關于深化改革重點攻堅加快發展的決定》，制定了海南重點領域改革的路線圖，確定了海南全面深化改革的突破口，是海南省深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神、全面建設國際旅游島、爭創中國特色社會主義實踐范例的重大舉措。《決定》對我省“多規合一”改革、司法體制改革、新一輪農墾改革和行政審批制度改革等重大領域改革，作了全面而深入的部署。認真學習《決定》的內容，深入把握《決定》的含義，切實落實《決定》的精神，是全省各級黨組織和黨員干部的重要責任。

“多規合一”：變“多盤棋”為“一盤棋”

所謂“多規合一”，就是統籌經濟社會發展規劃、土地利用規劃、林地保護利用規劃、環境資源約束性規劃、重大基礎設施規劃、城鄉建設規劃等，把海南作為一個整體來編制和實施《海南省總體規劃》，實現由“多盤棋”到“一盤棋”的轉變。“多盤棋”之所以要變為“一盤棋”，是因為各部門的規劃自成體系、互相沖突，是因為各市縣的規劃自我封閉、互相矛盾，是因為在前述情況下無法優化資源配置，實現統籌協調發展。只有從“多盤棋”走向“一盤棋”，海南實現科學發展、綠色崛起，全面建設國際旅游島，爭創中國特色社會主義的實踐范例才會成為可能。

變“多盤棋”為“一盤棋”的關鍵詞之一是“依法治理”。為此，《決定》強調了高水平編制《海南省總體規劃》，創新規劃管理體制機制，加強規劃立法，強化實施和管控等等。就是說，要真正把“一盤棋”的理念和內容落到實處，就需要把總體規劃納入法治軌道，一方面充分利用地方立法權和經濟特區立法權，制定法規性決定，明確總體規劃的法律地位、實施主體、管控規則、修改條件和修改程序等，增強總體規劃的權威性，從根本上改變“規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛”的積弊。另一方面要做到執法必嚴、違法必究。與總體規劃相配套的制度體系，應該包括完善的責任機制，使任何違反總體規劃的行為都受到批評與制止，使任何因故意或過失而破壞規劃的行為都受到懲處，使一切故意破壞規劃并產生危害的行為都受到嚴處。在這樣的條件下，“一盤棋”才可能真正實現。

變“多盤棋”為“一盤棋”的關鍵詞之二是“政策配套”。為此，《決定》強調了生態保護、區域統籌、優化布局、產業發展以及土地、財稅、投融資等方面的政策創新，以便形成與總體規劃相互配套的政策保障體系。政策保障之所以重要，是因為它具有如下特點：其一是它的實施性。從一定意義上說，政策是法律法規的實施手段，要使法律法規落到實處，就要發揮政策的保障作用，例如總體規劃中的空間布局概念，就需要相應的產業政策來保障。其二是它的彌補性。法律法規是相對成熟和穩定的規范，政策則相對靈活、相對具體，以后者的靈活來補前者的穩定，以后者的具體來補前者的抽象，才能形成完整而嚴密的一套規范。其三是它的不抵觸性。政策從某種意義上說也是法律法規的下位規范，它在彌補后者不足的同時，還不得與后者的基本原則和主要精神相抵觸。因此，“政策配套”的意義可以作如是觀：它以實施性、彌補性和不抵觸性，保障和促進總體規劃的落實。筆者認為，“依法治理”與“政策保障”，就構成了“一盤棋”的內在靈魂。

司法改革：抓住“牛鼻子”

司法體制改革，其目的是解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，確保法院、檢察院依法獨立公正行使審判權、檢察權，提升隊伍的專業化水平，提高司法效能，堅持走中國特色社會主義法治道路。海南作為全國首批司法體制改革試點省份，在司法體制改革中具有特殊的使命，它將在這輪改革中發揮“排頭兵”、“試驗田”的作用，為全國的司法體制改革提供新鮮經驗。

《決定》牢牢抓住了司法責任制這個核心。它確定，按照“讓審理者裁判、由裁判者負責”的原則，重點推進主審法官、合議庭、主任檢察官辦案責任制改革，落實主審法官、主任檢察官的辦案權責，實行辦案質量終身負責制。《決定》的突出特點，是緊緊抓住司法責任制這個“牛鼻子”，并將它置于司法體制改革的諸項任務之首。司法責任制為什么是“牛鼻子”？司法腐敗、司法不公現象之所以長期存在，并且在一些地方嚴重存在，從體制機制上說，就在于沒有很好地解決“誰負責”這個問題。拿人民法院來說，主審法官、合議庭的決定，庭長可以改，院長更可以改，錯了誰負責？事實上無人負責。此次司法體制改革，抓住了“誰負責”這個核心問題，推出了司法責任制，較好地實現了“綱舉目張”的目標。從這個意義上說，此次司法體制改革的其他方法與手段，都可以視為司法責任制的“綱”內之“目”。

一“目”為職業化，其目的是優化隊伍，提高責任人的素質和能力。《決定》確定，推行嚴格的司法人員分類管理制度，建立法官、檢察官員額動態調整機制，逐步完善法官、檢察官職業準入、統一招錄、逐級遴選、等級晉升機制。這就是說，要實行司法責任制，條件之一是提高法官、檢察官的履職水平，增強法官、檢察官的職業保障。二“目”為去（弱）行政化，其目的是尊重辦案規律，幫助責任人抵御來自內部的干擾。《決定》確定，建立健全領導干部干預司法活動，插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究制度，全面落實“讓審理者裁判，由裁判者負責”的原則。這就是說，要實行司法責任制，條件之二是讓審理者、裁判者能夠排除各種內部干預。三“目”為去（弱）地方化，其目的是減少對所在地方的依賴關系，幫助責任人抵御來自外部的干擾。《決定》確定，建立完善省以下法院、檢察院的人財物省統一管理，實行省以下法院、檢察院機構編制統一上劃省機構編制部門管理，建立和完善省以下法院、檢察院經費由省級財政部門直接管理的預算管理體制和經費保障機制。這就是說，要實行司法責任制，條件之三是讓審理者、裁判者能夠排除來自外部的干預。

上述一“綱”三“目”，顯示了此次司法體制改革的清晰思路。

農墾改革：三“觀”齊下

新一輪農墾改革是在過去農墾改革的基礎上進行的，它一方面需要認真總結過去農墾改革的寶貴認識和成功經驗，另一方面還需要正視存在的困難和問題，把維護農墾職工的切身利益，提高農墾職工的生活水平提到應有的高度。此次農墾改革方案，新意迭出，亮點閃爍，其中最突出的特點，可以概括為三“觀”齊下，即宏觀上具有清晰的戰略，中觀上具有明白的戰術，微觀上具有妥當的方法。

宏觀上具有清晰的戰略，主要是指它的“三化”主線和“八八”戰略。《決定》明確提出，以墾區集團化、農場企業化、股權多元化為主線，理順體制、激活機制、公平分配、做大產業、改善民生、精強人才，推進新一輪農墾改革發展。同時提出，支持農墾發展八大產業、建設八大園區，即重點發展天然橡膠、熱帶水果、熱帶作物、草畜養殖、南繁育制種、旅游健康地產、商貿物流、金融服務等產業，建設桂林洋國家熱帶農業公園、萬寧檳榔加工物流產業園、五指山金江榮文化產業園、紅華西部草畜產業園區、南田國家現代農業示范區、立才熱帶農業博覽園、南濱國家南繁種業園區、南平醫療養生產業園區等園區。“三化”主線和“八八”戰略，對新一輪農墾改革的總體思路作了清晰的梳理。

中觀上具有明白的戰術，主要是指它的社會管理屬地化和墾區新型城鎮化。前者是指將國有農場所承擔的社會管理和公共服務職能納入市縣政府統一管理。根據不同情況，分別以設“鎮”、設“居”、授權委托、購買服務等方式管理農場社會事務。后者是指將墾區納入全省“多規合一”改革試點，推動農場場部與所在市縣鎮墟優化布局、有機融合，建設美麗農場。十分明顯，這兩招，是實現農場企業化的重要戰術安排，非如此，農場就不可能成為真正的市場主體，從而在社會主義市場經濟中大顯身手。

微觀上具有妥當的方法，主要是指它的“兩田”制。《決定》確定，深化農場職工承包土地制度改革，完善“基本田”和“經營田”制度，積極探索“分利不分地”辦法，打破和阻斷不合理分配土地帶來的利益固化和代際傳遞。這就是說，一要保障“基本田”，讓職工有基本生活保障，二要調整“經營田”，讓職工能夠獲得應有的土地收益。筆者認為，“兩田”制是一個寶貴的創造，這種方法，可保證整個改革大廈建立在牢固的地基上。沒有這個牢固的地基，沒有廣大農場職工的生活保障，沒有廣大農場職工生活水平的日益提高，改革的大廈就猶如建立在沙灘上，最終將會轟烈倒塌。

行政改革：寬進+嚴管+重罰

《決定》濃墨重彩論及行政審批制度改革，明確了最大限度取消和下放行政審批事項，最大限度減少和規范行政審批自由裁量權，強化事中事后監管，完善監管體系，為我們勾畫了簡政放權、放管結合的清晰藍圖。筆者認為，此次行政改革的主題詞可以概括為六個字：寬進、嚴管、重罰。

首先是“寬進”。我國行政管理的突出問題是事前管制過度，事中事后管理缺失，前者要求“放”，后者要求“管”，實現“放管結合”。《決定》在“寬進”方面做足了功夫，例如繼續精簡行政審批事項，整合規范前置審批，推進中介機構和行業協會與行政機關脫鉤等等。特別值得稱道的是其中的四個“一律”和一個“禁止”：清理、減少建設項目審批申報材料，對沒有法律法規依據的市縣初審、專家論證、檢驗檢疫、現場勘察、評估認證以及其他申報材料，一律取消；對于建設項目的前置審查，屬于企業經營自主權的事項，一律不再作為前置條件；對法律法規明確規定為前置條件的，一律不再進行前置審批；對法律法規有明確規定的前置條件，除確有必要保留的外，通過修法一律取消；涉及多部門的前置審批，由主辦單位牽頭征求意見，禁止轉交申請人自行辦理。可以預期，當上述要求落實之日，海南的行政環境將會出現全新的氣象。

其次是“嚴管”。《決定》確定，在“放”的同時加強事中事后監管，行政管理重心由事前審批向事中事后監管轉變，對取消和下放的行政審批事項，制定切實有效的監管措施。運用“大數據”和“互聯網+”等方式，建立統一監管平臺，形成橫向到邊、縱向到底的監管網絡。這就是說，行政管理要同時驅動“放”和“管”兩個輪子，只有兩個輪子協調運轉，才會有政府職能的真正轉變和行政效能的真正提高。

再次是“重罰”。無論是“寬進”還是“嚴管”，都需要健全的責任機制來加以保障。法治的核心是規則，規則的要素是權利、義務和責任。從某種意義上說，法治就是要求所有人正確地行使權利，認真地履行義務，否則就要承擔相應的責任。因此，沒有責任的權利容易變形，沒有責任的義務則會落空。應當承認，一段時間以來，我們在理論和實踐兩個方面都不同程度地忽略了責任機制，它表現為不少規范性文件只講權利、義務，卻不講責任，不少所謂問責是大事化小、小事化了式的，是象征性的、表演性的。習近平總書記倡導“三嚴三實”，其實就是以“三”寓“多”，要求我們在各個方面“嚴”起來，在各個方面“實”起來，其中就包含了在問責方面嚴起來的重要要求。從深化行政審批制度改革的角度看，“重罰”即嚴格問責，是實現“寬進”和“嚴管”的重要內容和必備條件。

省委六屆八次全會吹響了我省深化重點領域改革的戰斗號角，給全省各級黨組織、共產黨員和全省人民以巨大的鼓舞和鞭策。省委書記羅保銘同志指出：“這次全會通過的《決定》能不能落實，各項重點改革能不能抓出成效，關鍵靠從嚴從實的作風作保障。習總書記強調，要把‘三嚴三實’要求貫穿改革全過程，理解改革要實，謀劃改革要實，落實改革也要實，既當改革的促進派，又當改革的實干家。”讓我們緊密團結在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，在省委的堅強領導下，為取得重點領域改革的全勝而努力奮斗！

（作者系中共海南省委黨校黨委書記、常務副校長）

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