農村公共投資績效審計問題與對策

（山東農業大學經濟管理學院 山東泰安271018）

一、引言

中央和地方黨委、政府始終高度重視經濟發展和民生改善，為加快城鄉基本公共服務均等化，持續擴大農村公共投資規模。隨著農村公共投資的增加，出現了一系列問題，要解決這些問題，需要對農村公共投資開展經濟性、效率性和效果性審查，即實行績效審計。各級政府陸續出臺一系列舉措改進農村公共投資績效審計，已收獲一定成效。但在農村公共投資績效審計中仍存在一些問題，如理解不深觀念傳統、制度規范不夠完善、審計隊伍有待加強、作用有限監督不力等，制約農村公共投資績效提高和農村改革發展穩定。

依法推進農村公共投資績效審計改革體現了全面深化改革、全面推進依法治國的精神，符合全面從嚴治黨的要求，必將幫助我們早日全面建成小康社會。在這樣背景下，深入系統研究農村公共投資績效審計問題，以扎實有效方式方法優化農村公共投資績效，使其制度化、規范化運行，對農村經濟社會發展、改革發展、和諧穩定意義重大、影響深遠。遵循發現問題、分析問題、解決問題思想，回顧當前我國農村公共投資績效審計相關研究成果，可為改善農村公共投資績效審計提供參考。

二、農村公共投資績效審計的意義

農村公共投資績效審計是審查農村專項資金運行全過程真實性、合法性前提下開展經濟性、效率性以及效果性評價，對于協調推進“四個全面”戰略布局具有重要的積極作用。

（一）農村公共投資績效審計的概念。農村公共投資是政府等公共部門對農村生產生活設施和教育、科學、文化、社會事業等領域實施的體現公共物品性質的投入。績效審計是審查項目預算和決算的真實性以及合法性前提下，實施經濟性、效率性與效果性評價。

綜上所述，農村公共投資績效審計即針對政府為代表的公共部門面向農村體現公共物品特性的投資所實行的審計，包括真實性、合法性、經濟性、效率性和效果性五個方面的評價。

（二）農村公共投資績效審計的作用。農村公共投資績效審計屬于經濟工作，可有效促進農村發展、農民增收、農業增效。農村公共投資績效審計更是一項政治工作，涉及農民群眾合法權益，關系廣大農村的改革發展穩定。搞好農村公共投資績效審計意義重大影響深遠。

一是保證投入，助力全面小康。推進城鄉協調發展，必須解決好“三農”問題，因此要加大財政幫扶力度，提升農村公共投資占公共投資總額的比重。合理完善的績效審計將確保支農惠農資金精準投入，高效利用，防止侵占挪用，防范投資風險，從而有效促進農村生產生活條件改善和農民增收致富，為加快建設社會主義新農村、全面建成小康社會提供堅實保障。

二是規范高效，推動改革發展。健全的農村公共投資績效審計可為投資決策和公共管理提供意見建議，加強制度建設，有效改進工作，引領和促進農村公共資金投入和監管制度改革，實現農村公共投資制度化、規范化、程序化運行，優化經濟秩序和發展環境，加快全面深化改革步伐。

三是民主管理，推進依法治國。農村公共投資績效審計有利于加強民主法治建設，全面推進依法治國。農村公共投資績效審計制度規則的規范和執行體現了科學立法、嚴格執法要求，為社會主義法治國家建設提供有力支撐。開展績效審計，實行民主理財，農民切實參與民主決策、管理和監督，政治權利得到尊重和維護，將密切基層黨群干群關系，有效化解矛盾，維護和諧穩定。

四是公開透明，堅持從嚴治黨。加強對農村公共投資的績效審計，實現農村公共投資規范公開透明，嚴格監督基層干部，防治以權謀私、貪污受賄、鋪張浪費等問題，保障公共投資落實，維護農民合法權益，促進黨風廉政建設，是全面從嚴治黨的需要。

三、農村公共投資績效審計中的問題

近年來，在農村公共投資項目績效審計實踐中，我國進行了大量探索，取得了初步經驗，但是因為起步時間較晚基礎相對薄弱，主要存在以下六個方面問題：

3.3.2 酶活性抑制作用相關的特征共有峰的確定 由圖2可知，P5、P8、P10、P12、P15、P16號共有峰與紫荊葉提取物的酪氨酸酶活性抑制作用呈正相關，且相關系數較大（R＞0.1）[16]，這提示當這些峰代表的化合物含量增加時，紫荊葉提取物對酪氨酸酶活性的抑制作用增強；P2、P4號共有峰與紫荊葉提取物的酪氨酸酶活性抑制作用呈負相關，且相關系數的絕對值較大（│R│＞0.1）[16]，這提示當這些峰代表的化合物含量增加時，紫荊葉提取物對酪氨酸酶活性的抑制作用減弱。

（一）績效審計意識方面。審計理念、思想意識指導績效審計實踐。但陳桂云等（2010）發現，受傳統審計理念影響，農村公共投資項目審計還處在財務審計階段，多是實施真實性、合規性、合法性微觀審查，很少開展宏觀評價；堅持消除舞弊改正錯誤的目標，無法真正認識績效審計的意義，對經濟活動效益性評價不足，在如何提升農村公共投資經濟、社會、生態價值等方面沒有進行針對性審計。而且績效評價需要客觀數據和資料作基礎，當前我國各行各業法律意識、規范意識和績效意識還不強，不遵紀守法，核算不正規，存在變造偽造現象，不真實、不準確、不完整的會計資料給推行績效審計帶來許多困難（秦貞婷等，2011）。

（二）評價指標體系方面。農村公共投資績效審計指標體系是審計人員進行審計評價、形成審計結論的工具。齊興利（2011）、王會金（2010）的研究顯示，當前已有指標體系設置缺乏科學性，尚未形成統一、規范的方法和技術，表現為：多聚焦經濟、側重事后評價，很少關注社會民生和資源環境，沒有進行事前預測；不同地域、單位的評價指標分散、孤立，無法協調指標間的關系，不能實現不同主體間的對比，形成的審計意見難以發揮系統分析、全面評價的經濟功能。

（三）法律法規依據方面。農村公共投資績效審計法律體系是審計實踐的標準依據和堅強保證。何新容（2011）調研得出中國尚無專注農村公共投資績效審計的法律，相關規范皆為地方性法規、部門規章與地方政府規章，在法律體系中效力不高，同績效審計關聯性不強，內容不夠充實。且只關注投資的合法性，沒有考慮其績效（齊興利，2012）。張秋慧（2011）和王會金（2010）得出，我國績效審計立法不到位使得農村公共投資績效審計依據不足、效率不高，難以做出權威審計結論。

（四）審計管理體制方面。按照委托代理理論分析，當前我國審計機關受同級政府和上級審計部門雙重領導的管理體制導致審計機關因組織體系和自身利益影響，在審查同級政府經濟活動時缺乏獨立性，很難得到客觀、公正的審計結論（王可為，2006）。

（五）工作隊伍建設方面。農村公共投資績效審計對象豐富，內容復雜，要求審計人員在掌握審計知識的同時還要用管理者、咨詢師視角評價公共投資（余玉苗、何曉東，2005）。張秋慧（2011）、劉勇（2011）提出績效審計工作者要有財務會計、審計監察、工程管理和公共財政等功底，但現實的績效審計隊伍多為年齡較大、觀念不新的財務人員，知識、年齡構成不佳，沒有制定科學的選拔和監督考核制度，不能適應績效審計要求，導致績效審計目標很難實現。

（六）監督問責機制方面。農村公共投資績效審計問責以經濟責任審計為基礎，但農村經濟責任審計職能不明確、對象不具體，范疇限制在對貪污受賄等行為的事后被動追究，缺乏事前主動預防和事中動態監管，結果公開力度不夠，且以行政處罰的形式追究責任，缺乏約束力、強制力，影響了監督問責的效率和效果 （齊興利，2012）。

四、改進農村公共投資績效審計的措施

鑒于農村公共投資績效審計的重要意義和深遠影響，針對其中的問題，我們應采取相應措施認真加以解決，使之規范高效運轉、充分發揮職能。

（一）轉變觀念。改進農村公共投資績效審計，樹立正確審計理念是前提，劉勇（2011）、宋常（2010）提出各級機關和國家工作人員特別是審計機關、審計人員要增強責任意識和紀律觀念，樹立對農村公共投資項目事前評估和過程管理并重的理念，把績效審計貫徹落實到立項、建設、經營管理整個過程、每個環節，切實抓好跟蹤審計；在審查農村公共投資項目真實性、合理性、合法性前提下推行經濟性、效率性、效果性評價，用全面、深入的審計結論向政府提供制定宏觀政策的依據。袁建華等（2014）建議向群眾尤其是農民朋友宣講農村公共投資績效審計常識，動員社會各界參與，改進績效審計，更好發揮職能。

（二）完善制度。完善制度是改進農村公共投資績效審計的基礎。李鳳雛等（2012）、宋常（2010）建議進一步加強績效審計的法律、法規和制度建設。法制保障是推行績效審計的重要因素，目前，績效審計有關內容已納入審計準則，但相較于法律和行政法規，其權威性有待進一步增強。在全面推進依法治國時代背景下，要通過科學推進績效審計法律法規建設，明確任務目標、內容范圍、權利義務，營造規范有力的法律制度環境。同時，應及時出臺相應的實施細則和配套措施，使績效審計相關制度更有針對性、可行性和合理性。

（三）理順體制。當前的體制無法確保審計機關獨立地位，劉勇（2011）指出應當深化改革，優化體制，增強審計機關獨立性。要調整國家審計機關管理體制，地方審計機關由審計署垂直管理，保證組織上的獨立性；審計系統工作經費實行單列，統一納入中央財政預算，實現經濟方面獨立性。

（四）優化隊伍。農村公共投資績效審計內容豐富，環境復雜多變，李鳳雛、王永 海、趙劉中（2012），劉勇（2011）認為審計機關可以采取專門學習、在崗培訓等方式，普及財務會計、審計監察、工程管理和公共財政等專業知識，分享方法交流心得，使其在整體上達到知識結構和技能的優化。張秋慧（2011）表示可以建立健全審計人員任用機制和考評制度，完善審計人員民主推薦、公開競選和德、勤、能、績、廉考核機制，搞好審計隊伍管理。同時，邀請專家學者、注冊會計師等外部人員參加農村公共投資績效審計，積極出謀劃策，提供智力支持。

（五）強化監督。劉家義審計長在2011年全國審計工作會議上指出，全面推進經濟責任審計，促進領導干部守法守紀、守規盡責。農村公共投資績效審計要與領導干部經濟責任審計有機結合，依法評價公共資金利用情況，明確領導干部應負責任，使經濟責任審計更加真實有效 （齊興利，2012）。針對目前我國績效審計監督力量主要局限于審計機關內部監督，制約著農村公共投資績效審計質量，也影響公眾對績效審計工作的認知等問題，袁建華等（2014）提出建立內容規范形式合理的審計結果公告制度，向群眾公開農村公共投資項目及其績效審計具體情況，明確問題，及時整改，提升績效審計中農民群眾理解、支持程度。

五、結論

農村公共投資是我國公共投資的重點領域，農村公共投資績效審計已成為我國審計工作的重要組成部分，加強農村公共投資績效審計對于落實“四個全面”戰略布局、實現中華民族偉大復興中國夢具有至關重要的意義。

農村公共投資績效審計是在審查農村公共投資真實性、合法性前提下實現經濟性、效率性與效果性評價，發現被審計單位存在的問題，及時糾正加強管理，具有規范農村公共投資、落實支農惠農資金、加強農村民主法治、促進黨風廉政建設等作用。但在理論上和實踐中，存在績效審計意識、評價指標體系、法律法規依據、審計管理體制、工作隊伍建設、監督問責機制等方面的問題，需要出臺相應對策，使其更規范更科學。

從上世紀四十年代績效審計這一概念被提出至今，諸多學者積極從事相關理論研究和推廣應用，取得了豐碩的成果。但多數文章將研究的焦點集中在農村公共投資績效審計的某一方面，特別是評價指標的構建，難以實現各部分、各流程的有機聯系，沒有形成完整的農村公共投資績效審計體系，無法充分發揮全面分析、系統評價的作用。

作為相對獨立的審計領域，我國農村公共投資績效審計起步時間晚，理論成果還不豐碩，實踐經驗也相對缺乏。今后的研究分析應立足其特點，構建全面、科學、規范的績效審計體系，為政府改進農村公共投資績效審計、促進農村經濟發展與社會和諧穩定提供有益參考。