邁向回應型環境風險法律規制的變革路徑

董正愛　王璐璐

〔摘要〕 我國當下的環境風險規制模式主要是沿用傳統的威權管制型模式和“命令—控制”式運作方式，通過對環境行為的管控和市場機制的調整在常規層面對環境風險進行規制。但環境風險的未知性和不確定性決定了環境風險規制只能是“決策于未知之中”，而傳統法律通過明確權利及義務為基礎來規范環境行為的消極危險應對模式顯然不能有效回應增長的環境風險，迫切需要構筑回應型環境風險法律規制模式。回應型環境風險法律規制更易于回應社會需求確立可接受性的、符合合理性限度的環境風險法律規制體系，通過協商式環境民主規范體系、程序主義運作規范體系以及輿論話語媒介規范體系減少政府行政規制中的危險，擺脫環境風險規制的預判困境和權力濫用危機，更好地解決日漸復雜的環境風險。

〔關鍵詞〕 環境風險；回應型法；環境風險規制；環境行為；環境民主

〔中圖分類號〕DF468 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2015）04-0095-07

引言

風險社會是一個復雜、多元的社會形態。現代風險具有內生性，正是由于“人化”的不斷增強，才使得風險在生產與科技的飛速發展中膨脹。當人類能夠控制自然，按照自己的意愿改造自然時，原始的自然風險就逐漸過渡至人為的現代風險。此類風險通常是“逃脫人類感知能力的放射性、空氣、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴隨的短期和長期的對植物、動物和人的影響”。〔1〕而由于它們往往與高新技術相結合，直接導致此類風險大多具有潛伏性、不可預知性、影響范圍廣等特征，極易引致不可逆的、不可見的、巨大的傷害。但是，這種結果根本無法預測，我們無法預知將會于何時、何地爆發，正是這種不確定性增加了它的不可知性和烏托邦色彩。因此，在很長一段時間內，人們往往會借助于不可知論和烏托邦來反駁環境風險，直至一連串影響惡劣的環境災難事故的發生為其提供有力佐證后，才使人們開始認可這一現代性診斷的新范式。正恰恰是環境風險的獨特性決定了建構在傳統權利義務體系之上的危險應對法律規范模式無法有效解決因環境風險不可預知和災難性所產生的恐慌，這就必然要求拓展和構建環境風險規制的回應型法律規范體系。

一、環境風險的時代結構：轉型社會的悖反效應

改革開放以來，我國經濟飛速發展，但與之相應的卻是經濟增長在現實層面上陷入一種耐人尋味的悖論之中，即使經濟實現了高速增長，社會中的部分人卻不滿意，因為在中國從鄉土社會進入現代社會的急速變遷過程中，兩種截然不同的社會結構的碰撞形成了斷裂的社會。在整個世界范圍內，雖然“龐大而又呆板的科層制組織力求通過規章制度和高壓統治將一切東西控制在自己的范圍之內”〔2〕，但顯然這種組織的基礎和控制能力已經削弱甚或瓦解。在這種轉型中，人們的行為缺乏固定的規則指引，制度的正當化過程被打亂，風險和失序也隨之而來。對于生態環境而言，我國傳統的鄉土社會囿于其局限性無法意識到環境風險的危害性，以至到了工業時代乃至后工業轉型時期，我國環境風險規制和組織制度仍參差不齊。可以說，社會結構的變遷與演變，導致了環境風險規制的支離破碎與秩序的饑荒。現代性的環境風險主要表現在追求物質生產而導致的技術異化與生態環境破壞風險，具體而言：

首先，經濟高速增長引發社會結構的變遷帶來嚴重的環境風險。工業革命促進了經濟的跨越式增長，但這些增長的數字背后卻是對資源的掠奪式耗竭與對生態環境的無限度破壞。在發達國家，從1920年代開始，就逐漸出現了一些悲觀的意識流，認為世界處于富裕的陷阱之中，社會將陷入增長的停滯，現代世界在走向沒落。1970年代，羅馬俱樂部的第一份報告“增長的極限”對人口問題、糧食問題、資源問題、環境污染問題和生態平衡問題展開了深入研究，警告人類必須從思想和行為上正面諸如此類的困境，“如果在世界人口、工業化、環境污染、糧食生產和資源開發等方面，當前的增長趨勢保持不變的繼續下去，那么在今后100年內的某個時候，我們的行星將達到增長的極限。”〔3〕毫無疑問，經濟的高速增長直接引發了生態危機，政府忙于社會政治、穩定等工作而無法或者說不愿將環境風險規制放在首要位置。我國改革開放30多年的時間，工業化進程突飛猛進，但是經濟的高增長是建立在能源和原材料的大量消耗基礎之上的，經濟增長對能源、鋼鐵、水泥、有色金屬以及化工等高能耗、高污染排放的產業依賴性非常大，可以說我國仍未擺脫高投入、高耗能、高污染、低效益的傳統發展模式，其結果必然會朝向耗竭資源、大量排放三廢、破壞生態環境的老路發展，環境風險將愈益嚴重。

其次，社會分配體制的不公導致生態差異性破壞的環境風險。正是新的經濟發展方式的資源配置體制變遷促進了社會結構的變動，“社會結構的深刻調整帶來了利益格局的巨大變化，急劇的社會變遷形成社會利益主體多元化和利益關系復雜化”〔4〕，財富、收入和生活機會在社會之間和社會內部越來越嚴重的分化趨勢令人擔憂。分配體制導致的兩極分化，伴隨著先富起來的人對環境的破壞，先富起來的地區對本地區和其他地區生態環境的破壞，而且他們并不需要對這種破壞負責。這實質上會變相地刺激先富起來的一部分群體為了自己的利益而犧牲其他人、其他地區的生態環境，致使生態環境遭受更多的污染和更大的破壞。在我國，分配的不公正主要體現在城鄉分配不公、區域分配不公以及階層不公。城鄉分配不公使得城市發展處處走在鄉村的前面，當城市發展至一定規模后，開始有次序地將污染向農村轉移，再加之農村基礎設施落后，因此導致農村對污染的抵抗力低，最終造成農村垃圾擴散、水質惡化、空氣污染、農業面源污染以及生態退化等。區域不公主要表現為東西部的發展不均衡，一個根本性的矛盾就在于西部地區需要不斷地開發資源，而東部卻可以低付出、無需補償地享用，使西部地區森林資源、水資源、礦產資源等逐漸耗竭，對生態環境造成難以恢復性的破壞。階層分配不公主要是通過對資源的消耗以及對污染的排放等方面直接表現二者對生態環境的差異性破壞。

再次，消費制度的變遷所必然引致的環境風險。就消費來講，人類的生存標準要高于“單純的生理”生存所需的必需品，因為除此之外，人類還有較復雜的社會標準。〔5〕正是這一復雜的社會標準，使人的消費值可伸縮性極強，而消費的欲望也促成了消費制度的差異。在現代工業的發展過程中，刺激消費成為了主流，消費觀念更多地與縱欲、浪費、失序等多種消費因素結合起來，由此出現了浪費性消費、炫耀性消費、失衡性消費及一次性消費等。如此消費，雖然帶來了經濟的繁榮和社會的進步，但也不可避免地帶來了資源的大量消耗和廢棄物的大量排放，引發了嚴重的資源危機和環境危機。〔6〕浪費性消費和炫耀性消費注定將消耗更多的資源，是一種鋪張浪費和顯示地位的消費主張，或許過多的浪費對于GDP指標有所助益，但顯然會造成更多的污染并且不利于資源的節約；失衡性消費主要表現為過于注重物質享受，而忽略精神性的消費和享受，人們可能會注意到自己對奢侈品的享用但卻忽略了生活中的水質、空氣質量等關涉身體健康的享受，此種失衡直接決定了人們并不注重對生態環境的保護，喪失了一個通過個人的消費體會而促進生態環境保護的絕佳機會；一次性消費對于原料來說是一種浪費，特別是一次性筷子等直接原料是木材，因此一次性消費實質上就是“一次性危害”，不利于生態環境的保護。對于物質財富的享受和消費，總是促使人類不顧一切地發展新技術、推進生產，伴隨著工業化大生產和追逐財富過程亦會產生大氣污染和局部性水源匱乏，能源資源短缺，生物基因技術未知等一系列環境風險。

二、環境風險的政府規制困境：生態弱置的行為邏輯

自工業革命以降，自然科學的發展使人類目睹了自然世界日新月異的變遷，也形成了新的工具性或制度性的對象世界。隨著環境污染、生態危機、能源安全等與現代技術相伴的環境風險不斷發展并在全球范圍內引起廣泛關注，環境風險規制逐漸上升為現代政府的一項重要任務。愈演愈烈的環境風險事件，皆因項目可能的環境污染風險而遭到公眾的抵制，出現了政府與公眾的利益博弈。諸如此類潛伏的、涌動的、不斷消耗著政府和公眾的有限資源，又持續危害人們的生命健康和財產的環境風險，一旦超過一定的“閥值”，就可能演變成群體性的危機事件。而政府之于環境風險規制的難題與困境，皆肇因于基于市場邏輯建立的社會結構，追求的是經濟利益的最大化。個人與個人之間過于追求個人利益的最大化，企業與企業之間的競爭主要通過生產能力以及企業經濟實力來對比，國與國之間的競爭也是建立在經濟實力的基礎之上。因此，個人、企業與國家在行為過程中都過于關注經濟利益，政府環境風險規制也必然更關注于經濟發展的能力不受阻礙，從而忽略對環境的保護、資源的節約、生態的衡平維系，生態處于弱置的地位。

首先，資本的運作邏輯決定了經濟中心主義必然會使生態處于弱置的地位。資本存在的目的就在于不斷地實現增值，逐利性注定了它是一個無限運動的過程，并且在不斷的擴張中實現無限的增值。資本的這種逐利本性決定它只能按照市場邏輯而不斷地發展和前進。對于資本企業來說，為了獲取最大化的利潤，必然會不斷地擴大生產規模，不斷地提高科技水平，不斷地縮減成本，諸如此類的短期利益刺激了企業的“不擇手段”。他們會注重市場占有率的提高，注重產量的擴大以及生產規模的擴張，因此，對環境的保護、對資源的節約實際上是企業的“負累”和“額外的”社會責任。質言之，企業的逐利本性與生態環境保護二者之間是尖銳對立和背道而馳的，近代以來的工業化浪潮見證了這一矛盾與沖突。資本的逐利性割裂了生產、生活與生態的秩序聯系，把地球所有的東西都物化為生產原料，而無視其生態功能，根本不把生態作為財富來看待。〔7〕從另一側面來說，自然只有在為資本生產服務時才是有用的。在這一邏輯軌跡下，工業文明不斷地突破人與自然良好秩序的界限，生態環境保護以及環境風險規制不斷讓位和臣服于資本的逐利性，生態危機日益嚴重，人類不得不去承受資源耗竭和生態環境破壞的災難性后果。

其次，政府唯經濟發展為中心的實踐行為使生態處于弱置的地位。經濟發展是近代以來國家發展的主線和重心，經濟實力決定了國家在地緣政治中的話語權，因此各國都拼命地發展經濟。發達國家以犧牲環境為代價高速發展了經濟，當其意識到發展經濟對生態環境的危害時，就開始轉嫁危機并將污染性產業轉移至發展中國家，發展中國家為了提高國力不得不重復發達國家的老路并承受著生態危機的災難。就我國而言，“發展是硬道理”仍被奉做顛撲不破的真理，經濟中心主義仍是發展的基本主線，從中央政府到地方政府工作的績效考核往往以經濟發展和GDP增長作為主要的衡量標準，環境風險規制顯然與經濟發展不在同一天平之上。政府行為的企業化和市場化，使得社會保護生態環境和資源的種種努力，在政府追求經濟增長的沖動面前顯得軟弱無力。而經濟發展的壓力也使政府在作出環境風險規制決策時，只能基于特定的利益作出相對較為狹隘的考量，必然會影響到決策形態的正常性、合理性。目前許多生態環境保護和資源節約決策“無論是從功能定位、價值取向或決策流程上看，都充滿著雜亂漸增主義的色彩”。〔8〕其后果是，政府決策更多的仍是秉承經濟發展為中心，而忽略環境風險規制和可持續發展。

再次，基于利益同盟的政府部門、企業與公眾話語權的結構失衡使政府環境風險規制偏離了航向。工業時代，企業不斷地追求著利潤最大化，保護生態環境、應對環境風險實質上是企業額外的社會責任，建立在犧牲企業經濟利益的基礎之上，對于企業來說并不會自愿主動地去承擔這一責任。而地方政府和官員往往會基于發展經濟、政績考核等因素而支持和鼓勵企業犧牲環境發展經濟的行為。這在一定程度上促成了政府和企業之間的利益共同體，他們秉承著共同的經濟利益追求而將環境風險規制置之度外，必然導致環境風險的日益擴張。另一方面，轉型時代滋生了腐敗，一些地方官員出于謀取個人利益的想法往往會主動與一些不法企業相勾結，形成固定的利益聯合體，規避所應承擔的環境責任，從而獲取最大的利益，生態環境又成為了犧牲的載體。由于我國公眾參與環境風險規制的能力不足，公眾參與決策、監督決策實施的話語權比重嚴重不足，由此導致政府行為缺乏監督，無法有效地遏制環境風險的進一步擴張。

三、邁向回應型環境風險法律規制的應然與正當

環境風險的不確定性和危害性兩大特征，決定了政府在規制過程中總是處于游移不定和模棱兩可的決策狀態。一方面，對于已經凸顯為嚴重危害的環境災難和生態破壞，政府會通過相關決策予以處置并遏制繼發性環境風險的發生。當然，即使是如此顯明的環境風險及其危害，政府決策仍然要受生態弱置行為邏輯的制擎。另一方面，對于潛伏性、隱性的環境風險，囿于風險的不確定性和未知性，政府的風險應對與規制會因“決策于未知之中”而趨向于謹慎和保守，經濟發展邏輯超越環境風險規制的驅動力，環境風險規制效能明顯不足。質言之，環境風險時代政府生態弱置的實踐應對和決策更具典型性和傾向性，而傳統以權利和義務為基礎的法規體系和管制型規制模式無法對風險行為做出預判和規范，導致環境風險規制處于被動和功能不足的窘境。

回應型法是伯克利學派的領軍人物諾內特和塞爾茲尼克對社會中法律現象所劃分的三種類型的一種，包括壓制型法、自治型法和作為變革方向的回應型法。諾內特和塞爾茲尼克劃分的三種法律類型，也可稱為法律的基本狀態，包括：作為壓制性權力的工具的法律——壓制型法；作為能夠控制壓制并維護自己的完整性的一種特別制度的法律——自治型法；作為回應各種社會需要和愿望的一種便利工具的法律——回應型法。參見〔美〕諾內特，塞爾茲尼克《轉變中的法律與社會：邁向回應型法》，張志銘譯，北京：中國政法大學出版社，2002年，16頁。諾內特和塞爾茲尼克將法律的三種類型當作一種發展模型來看待，一種按照理想型的方法建立的用以分析和判斷同一社會的不同法律現象的工具性框架。壓制型法居于基礎性地位，其特征在于權威的維護和強制性的控制力量；自治型法是控制壓制的一種方法，其特征在于采納規則模型，嚴格服從實在法的規則；回應型法要求法律能夠負責任地對社會環境中的各種變化作出積極的回應，把社會壓力理解為認識的來源和自我矯正的機會。在這一階段，法律發展的動力加大了目的在法律推理中的權威，目的使法律義務更加成問題，法律目的的持續權威和法律秩序的完整性取決于設計更有能力的法律機構。〔9〕從根本上說，回應型法試圖緩解壓制型和自治型兩種法律類型中法律的完整性和開放性之間的緊張關系，以目的權威的增大克服共同體道德的地方觀念，并且鼓勵對公共秩序的危機采取一種以問題為中心的、社會一體化的態度，是法律現實主義的產物。其直接結果是推動了對危機的整體解決方案的探求，擴大了法律參與和政治參與，在考慮社會利益的基礎上重新達成新的秩序。〔10〕回應型環境風險法律規制實質上就是政府通過法律控制的手段進行風險規制時回應社會、反思社會的結果，具有回應生態危機、反思風險社會的特征，它旨在通過利益的法律調整與衡平來達致對環境行為的控制環境行為是指人類從事的能夠影響生態環境品質的行為，可以在私人領域和公共領域發生。它包括正面的、有利于生態環境的行為，如發展循環經濟、清潔生產等正環境行為；同時還包括負面的、有害于生態環境的行為，如生態破壞、環境污染、資源浪費等負環境行為。參見孫巖、武春友《環境行為理論研究評述》，《科研管理》，2007年第3期。，以民主參與、協商與溝通等回應型和反思性方式來應對環境風險。

我國當下的生態環境保護之道與環境風險規制模式依然是沿用傳統的威權管制型模式和“命令-控制”式運作方式，通過對環境行為的管控和市場機制的調整在常規層面對環境風險問題進行規制，具有事實上的防控功能和效果，也在很長一段時期內對我國生態環境保護起到了積極作用。但風險社會背景下的環境風險越來越具有不可知性和更大危害性，現有的管制型模式過于被動，法律規定更多的是一種消極的危險應對，不能有效地回應增長的環境風險，因此，迫切需要反思性和回應型的法律規制。回應型環境風險法律規制是一種事實上的反思性環境法律治理路徑，它“承認逐日增加的社會復雜性對法律施加的各種限制，試圖只規定被規制的實體所要遵循的各種程序，而不直接規定這些實體為一定的行為或不為一定的行為”。〔11〕也即，強調環境風險規制信息的公開性，規范的導引性和組織的溝通性，以公眾參與、協商民主、溝通理性等為基礎構筑一套回應環境風險的法規范體系，在不斷認知與自我診斷的前提下以漸次式、推進式的回應型法律規制應對環境風險。

理想路徑之上的環境風險規制，既不能縱容其過分規制而侵害自由、阻遏技術和經濟的發展，甚至侵犯人權；又不能縱容其規制不作為，而讓技術和經濟一路“高歌猛進”，最終促成風險變為真正不可逆轉之巨大危害。〔12〕回應型環境風險法律規制恰恰能夠區分于傳統面向確定性的決策模式和法律規制方式，而以其回應性和漸次性更多面向不確定性，回應社會需要確立理性的環境風險法律規制體系，即可接受性的、符合合理性限度的法律規則體系。質言之，回應型環境風險法律規制應當立足于法律規制的權利譜系是否達致“供給與需求”的合理限度，“成本與效益”是否衡平，各方主體的利益是否協調有序以及基于科學規范的風險分析與評估體系有效協調規制不足與規制過度的沖突性，從而確定可接受性的風險法律規制限度。以之為基礎，通過環境風險規制次序、政策可接受性的考量等將政府職能從消極的危險防衛轉變為積極的環境風險防控。當然，回應型的規制模式尚不足以徹底顛覆傳統法律保證政府行政運行有效性的基本規則，而應以持續詮釋為基礎回應社會需求變革法律制度，通過協商式環境民主、程序主義以及輿論話語媒介監督規范體系減少政府行政和規制中的危險，擺脫環境風險規制的判斷困境和裁量權濫用危機，以更好地解決日漸復雜的環境風險。

四、回應型環境風險法律規制多元規范體系的重構

法律的內部制度化運作行為能從制度建構的立法、執法、司法層面規范人的行為與自然的協調一致，以有效規制環境風險。布萊克認為，法律是政府的社會控制，是國家和公民的規范性生活，是一個可以增減的變量。〔13〕在這一意義上的法律內部制度化運作實質上是政府將法律制度化并予以實施的過程，政府成為事實上的法律運行主體。因此，環境風險規制亟須不斷健全法律規制體系和制度體系，為守法、執法、司法提供有效的操作規范。但需慮及的是，環境風險具有不確定性特征，對于環境風險規制實質上是“決策于未知之中”，顯然不可能出臺前瞻、全面、綜合的法律規范。這就意味著，傳統法律通過明確權利及義務的危險應對規范模式無法有效解決環境風險規制的問題。而且，基于傳統規范模式的指導理念也會使政府在環境風險規制時“寧可失之謹慎”，保守行事，不利于環境風險的防控。由之，回應型環境風險法律規制不僅需要法律規范的行政管制、經濟激勵和救濟等政府主導的內部性制度運行，更依賴于外部性環境風險多元規范體系的動力機制保障和促進，為“不確定性”的制度性和結構性環境風險法律規制尋求規制工具和支撐基礎。

（一）協商式環境民主規范體系：反思性法的回應

協商民主是20世紀末西方民主理論的一種新的發展與范式轉變，源于人們對“民主的本質是協商而不是投票”觀念的認同。〔14〕羅爾斯認為關于協商民主的觀念就是協商自身所包含的觀念，它包括三個要素：公共理性觀念，規定協商性立法實體設定的架構以及公民所具有的知識與愿望等。哈貝馬斯在對后資本主義合法性危機考量基礎上的話語民主理論拓展了協商民主理論，它以程序主義的模式將涉及正義的問題通過交往行為與論辯的商談規則，統一為本質意義上的協商話語模式，強調以對話、交流、討論等實現公民自由、平等的參與。無論是社會轉型帶來的結構變遷與權利觀念的覺醒，還是現代公共生活對公共性的強烈渴望，這些都從自上而下與自下而上兩個面向推動了協商民主的復興。〔15〕可以說，協商民主是民主發展進程中的一項重要的新型民主制度，能夠培養公民反思與批判的能力，促進公共決策的合法性，提高決策的質量與執行力。

之所以將協商民主引入環境民主之中，主要原因在于我國傳統的環境風險規制決策主要是政府主導下的命令管制方式，在很長一段時期內確實推動了我國生態環境保護的實踐和可持續發展的實現。但是，一種缺乏民主參與和監督的管制形式很容易在政府的自我局限與經濟利益制約之下迷失方向，單一的命令控制方式必定會遇到實施的巨大阻力，在這一情勢下環境民主的引入與貫徹至關重要。據調查，中國作為一個發展中國家，公眾個人的環保意愿是明顯強于高收入國家和其他中等收入國家之一般水平的，他們愿意為環境保護作出更多的個人犧牲。〔16〕因此，之于環境風險規制，我們必須建立一個橋梁，一方面促進公民對于種種消費行為造成的環境后果有更深的體會，提供改變其偏好的可能機會；一方面提供針對種種相關知識，審慎地在許多決定中作痛苦的抉擇。〔17〕實質就是允許公民以其切身體會和認識參與到環境風險規制之中，對話、溝通、交流為特征的協商民主無疑是一種符合生態時代需求的民主形式。協商式環境民主實質上應該是一種特殊的、具有協商性的環境民主參與機制，是公眾通過合理與合法的程序，以對話、溝通與協商的形式民主參與相關的環境利益、環境風險規制決策之中，并對這些決策產生相應的影響和監督效應，扼制“寧可失之謹慎”的規制模式。

質言之，協商式環境民主必須處理好兩個基本問題：首先，要為公眾提供表達其環境傾向的協商機會。在環境風險規制決策作出之前，政府、企業以及不同地域的不同利益群體之間由于各自所處的位置不同、地域不同，對生態環境保護的態度大不相同。且不論政府囿于經濟發展的生態環境保護戰略受限以及企業追逐經濟利益最大化的本性，單是不同地域、不同群體的公民之間也會對環境利益有著不同的訴求，如果不給他們提供一個表達的協商機會，就無法最大程度地保護其利益，更談不上給予其利益平等的考量。唯有通過協商式民主方式，通過公開、公正和充分的協商過程，才能使公民的環境利益得以表達，盡管協商的結果不可能盡善盡美，合乎所有人的要求，但至少這一決策的公信力將在協商過程中得以確立。其次，協商式環境民主指向的是協商性與公益性的環境決策。從本質上說，環境風險規制所要保護的對象歸根結底都指向有益于區域性和群體性甚至是人類整體的環境公益，也即我們通常所說的集體福祉。一般性的環境民主往往會給予個體以保護個體環境權益的自由，但其后果往往導向的是公民對個體環境利益的關注而無法有效地兼顧環境公益。協商式環境民主提供了這樣一個公民參與的途徑，通過集體性的協商而將集體福祉超越于個體環境利益之上，能夠在協商的基礎上達成集體一致的公益性環境決策。基于此，環境風險規制需要建立一個合理的、互動性的對話機制，以協商性的環境民主規范體系推進公益性環境風險規制決策的形成。

（二）程序主義運作規范體系：程序理性的確證

法學的程序概念源于西方，是與實體相對應而存在的。程序公正與規范是自由不可或缺的內容，苛嚴的實體法如果公正地、不偏不倚地適用是可以忍受的。〔18〕在薩默斯看來，任何一種法律制度都必須通過法律程序的具體運作才能得到實施，這些法律程序包括立法程序、適用法律的程序、實施法律救濟的程序以及實施一項懲罰措施的程序等。〔19〕程序是法律運行的生命，因此法律需要依循一定的次序方式及手續即程序的正當過程來決定和處置利益相關者之間的關系。季衛東教授認為程序的正當過程的最低標準是公民的權利義務將因為決定而受到影響時，在決定之前他必須有行使陳述權和知情權的公正的機會。〔20〕即通過程序的公正滿足公眾最低限度公平的要求。哈貝馬斯基于溝通、商談等自由平等的交往方式，尋求以各種社會子系統的參與民主來解決合法化危機，其關注的核心就在于確定相應的程序機制，使參與公眾有自由平等的機會知情、陳述并說明其基本的權利要求，以程序正義保障實體正義。這種應對危機的程序主義范式在風險社會與后現代社會的今天對于環境風險規制中法律的實施同樣具有啟發意義。

由于環境風險規制具有不確定性與公益屬性，而且環境資源的保護往往與經濟發展是相悖的，因此推進環境風險規制往往會損害某些群體或個體的利益。為了使法律的實施與政府的環境風險規制決策更契合環境公益，更符合公眾的集體利益，就有必要確定一套合理、合法的正當程序，以程序的公開、透明使公眾對這一過程了解、參與和認可，增強法律實施與政府環境風險規制決策的公信力。

首先，法律運行的程序公開。對于關涉環境風險規制的法律規范的執行以及行政行為都應具有透明度，除涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私性權利之外，法律的運行程序應該一一呈現于公眾面前，置于“陽光”之下。也就是說，作出法律行為的依據，涉及環境風險規制的立法、規定、資料的信息，執法全過程以及行政決策的決議和執行都應該公開，加強立法與執法的透明度，防止權力的濫用。

其次，聽證程序的確立。聽證是現代程序法的核心制度，也是實現公正的重要保證。聽證主要賦予利益相關者以下三項權利：第一，充分的告知；第二，個人有權知悉對自己不利的證據；第三，向裁判機構陳述案件，提出相關問題，獲得正當機會對不利證據提出異議、反駁或相反意見。〔21〕在環境風險規制過程或者作出環境決策之前，聽證制度賦予了環境利益相關者參與聽證、質證的權利，在聽證過程中可以陳述自己的意見并提出異議，以維護個體的環境利益或者環境公共利益。

再次，環境決策與執法的回避。英國普通法中有一個重要的反偏私原則，即任何人不能作自己案件的法官，旨在保證法院和裁決人員事實上是獨立的。〔22〕這實質上就是我們通說的回避制度。回避指向的是行政機關或人員當自身與行政決定有直接利害關系時，就應該主動規避和不再參與這些事務。在環境執法過程中，如果任用一名具有利害關系的執法人員參與對污染企業的檢查和監督，結果必然是任由這種污染繼續下去，對該地域的公民危害是巨大的。因此，為了維護公民的環境權益和某一地域性的集體環境公益，防止不利和不公正的后果，在環境執法中一定要貫徹回避制度。

（三）輿論話語媒介規范體系：民主監督的健全

法律的運行不僅需要行政部門的執法、公民的民主參與和程序參與，更需要輿論性民主監督的健全。輿論是意見或言論表達，公眾輿論反映了社會知覺和集合意識的意見或大家的共同意見。〔23〕在中國社會變遷的過程中，針對生態危機與風險社會逐漸形成了以政府等決策主體為中心的風險公共話語“中心—邊緣”的建構模式：政府、人大、法院和檢察院等決策主體構成風險公共話語建構的中心；政協、事業單位、教育科研機構與行業協會等參政議政、民主監督主體構成風險公共話語建構的內邊緣；民間組織、社會團體等社會中介組織及公民則構成風險公共話語建構的外邊緣；輿論媒體則成為了聯結中心、內邊緣與外邊緣的媒介。過去很長一段時間內，囿于新聞傳播的形式和民意表達方式的局限，公眾的權益表達機制不暢，政府與公眾之間缺乏溝通的公共媒介，公眾對政府的輿論性監督無法發揮應有的效果。這也間接助長了一些地方政府的權力膨脹，為了政績而不顧當地生態環境破壞和資源耗竭的環境風險，過于追求經濟增長而無視居民健康和當地的可持續發展。隨著網絡技術的飛速發展，人們之間的互動性、信息交換和傳播愈益頻繁，呈現時間上加速、空間上擴展的新特點。數字化媒體的發展使得公共輿論聯結風險公共話語建構的主體、內邊緣和外邊緣的媒介功能越來越重要，并推動著處于邊緣的群體開始占據越來越重的話語競爭優勢，以民意表達和民主監督開始對中心施加壓力和影響。

網絡表達所及時傳播、曝光的信息被邊緣群體用于對中心權力施加壓力，越來越引起治理者的重視，筑造了一個交流、溝通和監督的平臺。所謂“媒體不曝光，工廠照排污；媒體一曝光，五套班子齊開會”的環境風險規制方式雖然有些夸大，但確實是某些地方政府對待環境風險態度的真實寫照。近年來，已經有越來越多的環境污染事件是經公共輿論和媒體曝光之后，才逐漸引起社會、政府的重視的。2014年9月《沙漠之殤》披露的騰格里沙漠排污事件、2013年披露的昆明東川“牛奶”河事件、2013年披露的聯邦制藥內蒙古污染事件以及2010年福建紫金礦業集團污水滲漏事故等，都是在媒體曝光后才公諸于世，也是在媒體不斷追問和輿論壓力之下，才進行追責和問責。顯然，處于風險公共話語中心區域的權力之間存在的利益的矛盾和沖突，地方政府與環保部門之間并沒建立起良好的溝通和協作渠道，因此在處理問題時無法達到步調一致。因此，為了應對環境風險與生態危機，維護公眾的環境權益和公共環境利益，一方面要建立政府及部門、地方政府間的良好協調工作機制，解決歷史遺留問題；另一方面要繼續發揮媒體輿論的媒介聯結與民主監督功能，改變環境風險規制不力的現狀，促進我國環境保護事業的發展。

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（責任編輯：何進平）