天津能源發(fā)展轉(zhuǎn)型的法律制度研究

文/天津科技大學(xué) 王晶

根據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化委員會公布的數(shù)據(jù)顯示，中國在能源消耗總量上已經(jīng)超越美國，成為世界上第一大能源消耗國。天津市在能源消費結(jié)構(gòu)方面總體上以煤炭消費為主，天然氣和其他清潔能源所占比例仍然較低。天津能源發(fā)展轉(zhuǎn)型是環(huán)境倒逼產(chǎn)生的選擇。能源發(fā)展需要轉(zhuǎn)型，發(fā)展轉(zhuǎn)型必然伴隨制度轉(zhuǎn)型。

一、天津能源發(fā)展轉(zhuǎn)型法律制度面臨的壓力

（一）應(yīng)對氣候變化。全國10大污染嚴(yán)重城市河北占7個，天津被包圍其中。霧霾天氣——大氣污染的表象之一，天津所處的華北區(qū)域是霧霾天氣的重災(zāi)區(qū)。2013年10月，天津平均霾日數(shù)為15.6天，是歷史同期最多的。據(jù)中國氣象局國家氣候中心專家分析，京津冀地區(qū)是目前中國4個霾天氣現(xiàn)象相對較嚴(yán)重的地區(qū)之一，這種長時間持續(xù)的霧霾有可能在未來成為常態(tài)。2014年是《大氣污染防治行動計劃》全面實施的第一年，各地也制定了具體的行動計劃，全國污染最嚴(yán)重的京津冀提出的年度目標(biāo)尤為引人關(guān)注。天津同北京市一樣都提出，2014年將提前一年完成國家下達的“十二五”落后產(chǎn)能淘汰任務(wù)。

（二）經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)濟與能源的關(guān)系是經(jīng)濟發(fā)展對能源消耗存在著一種天然依賴的關(guān)系。天津正處于城市化、重工業(yè)化加速發(fā)展階段，能源消耗總量持續(xù)增長的勢頭難以改變。天津在能源消耗中具有高碳的特點，能源消費結(jié)構(gòu)中煤炭所占比重仍高達70%左右。然而，由于我國科技水平以及經(jīng)濟高速發(fā)展、人們生活需要等因素影響，石化能源的減少使用在近20年不可能實現(xiàn)。因此，天津能源發(fā)展方式亟待轉(zhuǎn)型。

提高能源效率就是實現(xiàn)天津能源轉(zhuǎn)型發(fā)展的可靠路徑。如果將能源效率作為天津能源地方法規(guī)的基本理性，則其實現(xiàn)理性的路徑選擇就是主市場、輔政府，法律的出發(fā)點是推動能源發(fā)展轉(zhuǎn)型，那么市場競爭與產(chǎn)業(yè)組織的培育、技術(shù)研發(fā)與技術(shù)創(chuàng)新就成為法律的路徑選擇，因為這樣的立法能夠追逐能源效率最大化，產(chǎn)業(yè)組織與競爭性市場才是能源效率根本性制度保證，是更為基礎(chǔ)性的安排。

二、能源監(jiān)管機制的理論基礎(chǔ)

“能源監(jiān)管是指國家能源監(jiān)管部門根據(jù)法律法規(guī)授予的監(jiān)管職權(quán)和范圍，依據(jù)法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，對能源行業(yè)和市場的參與者（企業(yè)或個人）及利害關(guān)系人的相關(guān)能源活動進行監(jiān)督和控制的活動。”

（一）監(jiān)管型國家理論。現(xiàn)代國家無論采用哪種政治體制，其在治理模式上都不約而同地向“監(jiān)管型國家”邁進。這一概念描述的是政府和市場的一種關(guān)系模式。根據(jù)邁克爾·墨朗的概括，監(jiān)管型國家的特征包括：國家實行市場經(jīng)濟，自由競爭，充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的作用；同時，承認(rèn)各種原因帶來的市場失靈問題，因而設(shè)立政府監(jiān)管機構(gòu)，對市場主體的活動進行監(jiān)督和控制，以預(yù)防和矯正市場失靈問題。政府介入經(jīng)濟活動的目標(biāo)定位于修正市場失靈，即承認(rèn)市場自身有無法解決的因自然壟斷、外部性、信息不充分、集體行動等所產(chǎn)生的缺陷，以維護有效競爭及降低社會風(fēng)險；但是，相對于市場機制，政府監(jiān)管永遠(yuǎn)是次優(yōu)選擇。“只有在政府監(jiān)管機構(gòu)能夠解決市場失靈問題，而且監(jiān)管所獲得的效益能夠證明為其所花費的成本是適當(dāng)?shù)那闆r下，政府監(jiān)管才是正當(dāng)?shù)摹！苯槿虢?jīng)濟活動的方式從直接的市場干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的政策調(diào)控。作為一種兼具市場與計劃的特征、能夠有效駕馭和治理市場經(jīng)濟的治理模式,監(jiān)管型國家的治理模式已經(jīng)在全球范圍內(nèi)得以初步確立和付諸實踐。無論是美國立足于市場失靈的“市場型監(jiān)管體制”，還是西歐國家立足于風(fēng)險社會的“風(fēng)險型監(jiān)管體制”，或者東亞和拉美國家立足于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“產(chǎn)業(yè)型監(jiān)管體制”，抑或俄羅斯和東歐國家指令性計劃色彩濃厚的“部門監(jiān)管體制”，都證明了政府監(jiān)管在矯正市場失靈和政府失靈問題上的不可或缺。監(jiān)管部門在優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)和維護競爭秩序上具有難以替代的作用。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)近年來涌現(xiàn)的速度很快。在能源行業(yè)，20世紀(jì)90年代有11個國家建立了獨立監(jiān)管機構(gòu)。

中國政府與經(jīng)濟的關(guān)系已發(fā)生重大變化，政府從全面經(jīng)濟統(tǒng)制中逐漸退出，讓位于市場，政府的經(jīng)濟職能從直接控制轉(zhuǎn)向市場監(jiān)管。就中國而言，建立監(jiān)管型國家意味著：政府必須從全面控制經(jīng)濟中退出，行政任務(wù)從計劃經(jīng)濟體制下的行政管理轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制下的監(jiān)管。這種監(jiān)管不同于計劃經(jīng)濟體制下的管理。計劃經(jīng)濟體制下的行政管理往往不顧市場規(guī)律，以指令性計劃取代市場機制；而監(jiān)管則必須以市場失靈為必要前提條件，相對于市場機制，政府監(jiān)管永遠(yuǎn)是一種次優(yōu)選擇。計劃經(jīng)濟體制下的行政管理是一種內(nèi)部的、直接的干預(yù)方式，政府同時兼有所有者、經(jīng)營者、管理者、分配者多重角色，經(jīng)營和管理是國家行政的一部分；而監(jiān)管是一種與企業(yè)保持“適當(dāng)距離”的外部控制方式，即使受監(jiān)管企業(yè)屬于國有，經(jīng)營權(quán)與監(jiān)管權(quán)也是相互分離的，二者之間保持一種相對獨立的關(guān)系。計劃經(jīng)濟體制下，政府往往用行政命令甚至私下傳達其愿望來實現(xiàn)管理目的；而監(jiān)管則強調(diào)基于規(guī)則進行，一般通過明確的監(jiān)管法或監(jiān)管合同來約束監(jiān)管機構(gòu)和受監(jiān)管企業(yè)之間的關(guān)系，從而實現(xiàn)客觀、公正的監(jiān)管。計劃經(jīng)濟體制下的行政管理往往以神秘、封閉為特點；而監(jiān)管強調(diào)過程的透明性和可問責(zé)性。也就是說，市場經(jīng)濟體制下的政府監(jiān)管是一種基于規(guī)則的、與市場主體保持適度距離的外部規(guī)范和控制形式，強調(diào)監(jiān)管的公正、透明、專業(yè)、獨立、可信和可問責(zé)。這種監(jiān)管職能在傳統(tǒng)的官僚行政體制內(nèi)根本無法實現(xiàn)。能源監(jiān)管機制更是一嶄新的領(lǐng)域，“監(jiān)管與市場相伴，為市場產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)，無論是經(jīng)濟性監(jiān)管還是社會監(jiān)管都是如此。”

（二）分散化公共治理理論。分散化的公共治理 (distributed public gover nance)即在政府的核心公共服務(wù)部門之外設(shè)立大量的具有一定獨立性的公共組織，以達到政府“良治”( good governance)的目的。分散化的公共治理的要點包括：第一，分散化的公共治理研究的主題是如何在日益多樣化的政府組織形式下保護公共利益。第二，分散化的公共治理是相對于過去以政府部門為中心的集中模式而言的。第三，治理機構(gòu)的分散化。第四，這些治理機構(gòu)是從政府部門中分拆開來的，與政府部門是合同或準(zhǔn)合同的關(guān)系，享有全部或部分獨立的法律地位。第五，出現(xiàn)分散化治理的重要原因是社會的分化特別是利益的分化，以及政府職能的增加和組織機構(gòu)的日益復(fù)雜化。第六，治理機構(gòu)的高層領(lǐng)導(dǎo)直接向政府部門負(fù)責(zé)，機構(gòu)內(nèi)一般實行委員會會議決策模式。第七，政府部門通過任免機構(gòu)高層領(lǐng)導(dǎo)和評估治理績效對治理機構(gòu)進行控制。第八，治理機構(gòu)有自身的利益追求，其存在對政府部門是一種制衡,可以促使政府從權(quán)力機關(guān)向服務(wù)提供者的角色轉(zhuǎn)變。第九，分散化治理也會產(chǎn)生協(xié)調(diào)機制不力、責(zé)任機制不強、機構(gòu)高層管理能力不足、各類機構(gòu)的差異與優(yōu)缺點不夠明晰等問題。分散化的治理和集中的治理各有優(yōu)缺點，它們適合于不同的歷史時期、不同的國家和不同的組織，相互之間并不能取代對方，未來的趨勢是向綜合化方向發(fā)展。

分散性治理強調(diào)部門的分立，靈活機動地運作，并認(rèn)為只有組織是獨立的，才能更加專業(yè)化。“因為在其他條件相等下，分工越細(xì)意味著需要更好的合作，至少如果要保持政策和服務(wù)的整體一貫性就更需要如此。”基于分散化公共治理理論，能源監(jiān)管部門應(yīng)從政府中分散出來，專門提供能源監(jiān)管職能與服務(wù)。

三、能源監(jiān)管法律制度是天津能源發(fā)展轉(zhuǎn)型的依賴路徑

天津能源發(fā)展轉(zhuǎn)型要從戰(zhàn)略層面上重視，法律在戰(zhàn)略層面為天津能源發(fā)展轉(zhuǎn)型保駕護航，法律保障是最強有力的政策工具，具有最強的約束效果和強制作用。目前世界上有大約30多個國家和地區(qū)在低碳經(jīng)濟和低碳能源發(fā)展方面制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，以推行低碳政策。我國針對低碳發(fā)展也制定了相關(guān)法律，如《煤炭法》《電力法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《清潔生產(chǎn)促進法》等法律，這些法律的出臺對我國節(jié)能減排、提高能源利用效率以及發(fā)展新能源等方面都起到了突出的作用。

能源監(jiān)管機制是與能源監(jiān)管活動配套的組織機構(gòu)與組織結(jié)構(gòu)、運行方式、功能效果等一系列法學(xué)意義上的研究。能源監(jiān)管機制必須固定于法律之上，在立法上有所體現(xiàn)，即能源監(jiān)管的組織機構(gòu)與結(jié)構(gòu)在法律上有明確規(guī)定，能源監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)與職責(zé)有法律的明確授予，監(jiān)管的程序與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)有法律的明確依據(jù)，監(jiān)管的效果有法律的保障與救濟。

加強能源監(jiān)管是世界各國普遍采取的一種趨勢，建立能源監(jiān)管機制是應(yīng)對能源危機、保護環(huán)境，提高能源使用效率的一種主流措施。經(jīng)濟全球化尤其是WTO法律規(guī)則推動了市場經(jīng)濟原則的推廣，對各成員國尤其是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體的法律體制帶來深刻的變革，能源監(jiān)管機制的法律規(guī)定亦不例外。

（一）監(jiān)管是能源行業(yè)發(fā)展和管理的有效方式。較成熟市場經(jīng)濟國家普遍認(rèn)為，只有市場機制才是社會資源優(yōu)化配置的最佳途徑，因此，政府必須盡可能減少對市場和企業(yè)的過多干預(yù)。但某些國家重要資源性和自然壟斷性行業(yè)、公用事業(yè)部門如果僅僅依靠市場調(diào)節(jié)并不能實現(xiàn)公平競爭和社會資源的有效利用，從而導(dǎo)致市場失靈。因此，國家必須設(shè)立專門的機構(gòu)對其實施監(jiān)管，特別是對市場準(zhǔn)入、價格和服務(wù)實施監(jiān)管，以保證公眾利益的實現(xiàn)和市場更為有效的作運。國外在能源部門（含電力、管道運輸）、通信交通部門（含航空、鐵路）、金融部門（含銀行、保險、證券）一般都設(shè)立專門的監(jiān)管部門。

（二）監(jiān)管是政府轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵。國際上來看，監(jiān)管機構(gòu)是確保貫徹執(zhí)行政府相關(guān)政策的專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)，是政府轉(zhuǎn)變職能的有效工具。工業(yè)化國家在現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)了兩次分離：一次是立法機構(gòu)和行政機構(gòu)的分離，另一次是行政決策與行政執(zhí)行的分離。在特定的部門和行業(yè)，政府部門制定政策，監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行政策，已成為國際普遍認(rèn)同的一種模式。在能源行業(yè)中，監(jiān)管機構(gòu)與政府部門之間政事分開，形成一種制約和互動的關(guān)系。監(jiān)管機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍覆蓋電力、石油、天然氣行業(yè)整個業(yè)務(wù)過程，融專業(yè)性、技術(shù)性、服務(wù)性為一體。這種管理避免了政府管理的粗放性，適應(yīng)成熟市場經(jīng)濟國家對經(jīng)濟活動精細(xì)科學(xué)管理的要求。

（三）監(jiān)管是建設(shè)服務(wù)型政府的重要途徑。發(fā)達國家普遍認(rèn)識到，現(xiàn)代政府應(yīng)該是一個服務(wù)型政府，而設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)是適應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府的重要途徑。政府改革將向制定政策和執(zhí)行職能分開的目標(biāo)邁進，而監(jiān)管機構(gòu)能夠在政府確定的目標(biāo)和政策框架內(nèi)獨立運作，并不依靠對市場的過度干預(yù)來實現(xiàn)目標(biāo)。它借助市場的資源配置機制實現(xiàn)目標(biāo)，在公共服務(wù)領(lǐng)域引進競爭，推行市場化，使政府更加注意效率和成本，工作人員更加富有創(chuàng)新精神和發(fā)展動力，同時也在滿足社會需要的前提下壓縮政府規(guī)模。20 世紀(jì) 90年代，英國有近2/3的公務(wù)員轉(zhuǎn)到類似的機構(gòu)工作，美國、加拿大、荷蘭、丹麥、澳大利亞等國均有類似的實踐，監(jiān)管發(fā)展是政府轉(zhuǎn)型和服務(wù)型政府建設(shè)的體制基礎(chǔ)。能源監(jiān)管對應(yīng)的是價格和市場化，未來，隨著能源價改和市場化的推進，能源監(jiān)管是大勢所趨。

[1] 劉東剛.中國能源監(jiān)管體制改革研究.中國政法大學(xué)博士論文，2011年.

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