探索提升居民自治能力的社區(qū)治理模式

□ 陳亞萍

社區(qū)是城市居民生活的家園，居民是家園的主人，希望生活中的訴求能夠在家園中得以解決。黨的十八屆三中全會(huì)提出要改進(jìn)社會(huì)治理方式，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)，如何有效發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，引導(dǎo)居民自治，調(diào)動(dòng)多元主體參與，是基層政府面對(duì)的新課題和新挑戰(zhàn)。

一、基層社會(huì)治理與居民自治現(xiàn)狀

近年來(lái)，城市的基層管理體制從傳統(tǒng)的“街道—居委會(huì)”模式向現(xiàn)代化社區(qū)管理模式逐步轉(zhuǎn)變。街道治理中的問(wèn)題呈現(xiàn)三個(gè)明顯特征：一是人口快速置換帶來(lái)社區(qū)文化變遷，隨著地區(qū)戶籍人口外遷，外來(lái)人口流入，原來(lái)的樓院“熟人社會(huì)”模式被改變，以情感為紐帶建立起來(lái)的自治模式情感鏈接斷裂，削弱了社區(qū)的凝聚力、粘合力和文化認(rèn)同力，居民自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能力減弱，樓院居民訴求呈現(xiàn)多元化，很難統(tǒng)一議事、形成共識(shí)。二是在以單位為基礎(chǔ)的行政管理模式向以社區(qū)為基礎(chǔ)的社會(huì)管理模式的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，單位組織管理能力不斷弱化，由于居民組織化程度低，社會(huì)協(xié)同的自我管理和大眾參與的社會(huì)自治模式?jīng)]有成長(zhǎng)起來(lái)，社區(qū)公共事務(wù)議事、決策、參與解決少，一些問(wèn)題找不到責(zé)任主體和解決渠道，很多為民辦實(shí)事成果不能固化，社區(qū)自我愈合能力下降。三是近年來(lái)，政府有關(guān)部門(mén)強(qiáng)調(diào)基層社會(huì)建設(shè)的主要抓手是社區(qū)自治，而在一些社區(qū)內(nèi)部，自治內(nèi)容不清晰、自治能力無(wú)支撐、自治經(jīng)費(fèi)無(wú)保障、自治動(dòng)力無(wú)源頭、行政干預(yù)成常態(tài)、人員組織行政化和自治意識(shí)模糊化，老舊小區(qū)一些基礎(chǔ)設(shè)施和物業(yè)問(wèn)題累積，各類(lèi)責(zé)任主體不作為或少作為，居民反映和解決問(wèn)題的渠道不暢通。

二、北京市朝陽(yáng)區(qū)朝外街道居民自治方法

2008年以來(lái)，北京市朝陽(yáng)區(qū)朝外街道通過(guò)推進(jìn)“一刻鐘社區(qū)服務(wù)圈”“準(zhǔn)物業(yè)管理”“為民辦實(shí)事”“黨政群共商共治”等重點(diǎn)工作，在社區(qū)黨建、社區(qū)自治及社區(qū)服務(wù)等方面積累了很多經(jīng)驗(yàn)，奠定了探索新型社區(qū)治理機(jī)制的基礎(chǔ)。2013年，朝外街道進(jìn)一步探索了政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的實(shí)現(xiàn)途徑，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)的實(shí)際特點(diǎn)，以“居民自治”為核心，在吉祥里社區(qū)試點(diǎn)實(shí)施“家園計(jì)劃”，實(shí)行“分類(lèi)治理小區(qū)、分層推進(jìn)自治、分級(jí)解決問(wèn)題”的“三分”社區(qū)治理模式，廣泛發(fā)掘社區(qū)居民的參與熱情和治理能力，充分凝聚居民的智慧和力量，帶領(lǐng)居民建設(shè)美好家園，建立了多元主體共同參與的治理新格局。

1.分類(lèi)治理小區(qū)，探索樓院特色化自治

為了解決社區(qū)自治面積過(guò)大、樓院?jiǎn)栴}復(fù)雜等問(wèn)題，朝外街道將社區(qū)劃分為若干小區(qū)開(kāi)展分類(lèi)治理和精細(xì)化管理。通過(guò)細(xì)化自治單元，將社區(qū)中具有天然地緣基礎(chǔ)、共同利益紐帶、共同生活體及共同管理主體的獨(dú)立、封閉樓院劃分為一個(gè)小區(qū)，最大限度地統(tǒng)一小區(qū)內(nèi)的主要訴求和自治思想，根據(jù)每個(gè)小區(qū)的現(xiàn)有資源和主要問(wèn)題，找到適合小區(qū)的自治特色和模式。最終，在吉祥里社區(qū)三個(gè)小區(qū)分別形成了西草園小區(qū)“居家式”管委會(huì)，重點(diǎn)解決環(huán)境臟、秩序亂、設(shè)施差的問(wèn)題，小區(qū)實(shí)現(xiàn)了從“沒(méi)人管”到“有人管”的改變；吉祥里東區(qū)“家園式”管委會(huì)，重點(diǎn)爭(zhēng)取物業(yè)公司及辦事處資金，解決下水道常年堵塞的問(wèn)題；吉祥里西區(qū)“和諧式”管委會(huì)，開(kāi)展了豐富多彩的文體活動(dòng)，建設(shè)了小區(qū)道德模范墻，增進(jìn)了鄰里交流共融，增強(qiáng)了居民的歸屬感和認(rèn)同感。

2.構(gòu)筑立體化自治服務(wù)體系

為了打通“自治最后一公里”，吉祥里社區(qū)重構(gòu)了自治組織框架，形成了樓門(mén)、樓院、社區(qū)三個(gè)自治層級(jí)，成立了樓委會(huì)，并依據(jù)樓委會(huì)的劃分設(shè)立黨小組，做到每個(gè)樓委會(huì)有一個(gè)黨小組，使黨建網(wǎng)格化落到實(shí)處。三個(gè)自然小區(qū)通過(guò)民主選舉的方式確定了管委會(huì)組成人員，形成了樓委會(huì)、小區(qū)管委會(huì)、社區(qū)居委會(huì)三會(huì)合立的社區(qū)治理格局。同時(shí)，通過(guò)有效整合居民自治小組、黨小組、和諧促進(jìn)員、熱心居民、樓下商戶等力量，以樓門(mén)為單位成立以黨小組和樓門(mén)長(zhǎng)為主體的樓委會(huì)，建立樓門(mén)自治體系，解決樓門(mén)內(nèi)的問(wèn)題。實(shí)行包樓包干、設(shè)崗定責(zé)，自主開(kāi)展樓門(mén)的文化建設(shè)、環(huán)境監(jiān)督、民事調(diào)解、民意搜集、秩序維護(hù)和鄰里幫扶，進(jìn)一步細(xì)化服務(wù)單元。

在社區(qū)，以社區(qū)黨委班子為主體建立了資源支持系統(tǒng)，通過(guò)項(xiàng)目協(xié)商共治，盤(pán)活各類(lèi)資源參與社區(qū)共治，提升了各類(lèi)主體的自治能力。通過(guò)項(xiàng)目協(xié)商共治、組織帶動(dòng)參與、文化凝聚共識(shí)，撬動(dòng)產(chǎn)權(quán)單位、物業(yè)公司、政府、社會(huì)組織、轄區(qū)共建單位、社區(qū)草根組織等各類(lèi)資源活力。

3.分級(jí)處置問(wèn)題，固化各級(jí)管理的長(zhǎng)效機(jī)制

街道有關(guān)部門(mén)對(duì)社區(qū)需解決的問(wèn)題按輕重緩急等標(biāo)準(zhǔn)分級(jí)，并確定了解決的責(zé)任方。一級(jí)問(wèn)題居民開(kāi)展自治解決。主要是發(fā)揮樓委會(huì)、自管會(huì)等社區(qū)草根組織的作用，通過(guò)自治公約、自我議事決策解決。二級(jí)問(wèn)題是社區(qū)共商共治解決，主要是社區(qū)黨委、居委會(huì)有效整合物業(yè)、產(chǎn)權(quán)、政府、社會(huì)單位等多個(gè)主體資源進(jìn)行項(xiàng)目化解決。自管會(huì)、居委會(huì)解決不了的問(wèn)題，通過(guò)整合物業(yè)、產(chǎn)權(quán)、政府、社會(huì)單位等資源進(jìn)行共商共治。三級(jí)問(wèn)題是倒逼政府履職解決的問(wèn)題，主要發(fā)揮政府職能部門(mén)的作用，解決基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)欠賬等問(wèn)題。分級(jí)處置問(wèn)題的做法，使各類(lèi)問(wèn)題有了明確的處理主體和解決路徑。

三、加強(qiáng)居民自治 提高基層社會(huì)治理對(duì)策

有效的居民自治可以搭建公民有序參與平臺(tái)，不僅讓居民全程參與其中，調(diào)動(dòng)了居民的積極性，還能夠進(jìn)一步深化多元主體參與共商共治的意識(shí)。

1.轉(zhuǎn)變政府理念是核心

城市社區(qū)居民自治從行政化社區(qū)管理體制逐步過(guò)渡到社區(qū)自治體制，首先要從行政主導(dǎo)模式過(guò)渡到合作共治模式，再?gòu)暮献鞴仓文Ｊ竭^(guò)渡到社區(qū)自治模式。需要政府轉(zhuǎn)變管理理念。朝外街道的“家園計(jì)劃”之所以能夠取得明顯成效，與街道辦事處的工作理念轉(zhuǎn)變密不可分。作為一級(jí)政府，街道辦事處堅(jiān)持把社區(qū)自治作為社會(huì)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)工作來(lái)抓，圍繞黨的十八屆三中全會(huì)提出的“社會(huì)治理”理念，出思路、建機(jī)制、找規(guī)律，通過(guò)梳理社區(qū)行政事務(wù)工作準(zhǔn)入機(jī)制，對(duì)照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)社區(qū)現(xiàn)有職責(zé)進(jìn)行減負(fù)松綁，逐步明晰政府的支持者角色，從“為民做主”向“助民做主”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府職能歸位，為實(shí)現(xiàn)居民自治奠定了基礎(chǔ)。

2.建章立制是關(guān)鍵

合理的激勵(lì)和評(píng)價(jià)制度，能夠吸引有高素質(zhì)有能力的居民參與社區(qū)治理，為探索居民自治路徑創(chuàng)造了條件。吉祥里小區(qū)“家園計(jì)劃”得以順利開(kāi)展，離不開(kāi)較為完善的配套制度，樓院自管會(huì)建立的專(zhuān)項(xiàng)問(wèn)題解決機(jī)制和制度，有效解決了多項(xiàng)老大難問(wèn)題。小區(qū)通過(guò)加強(qiáng)議事規(guī)則建設(shè)，不斷完善樓院自管會(huì)財(cái)務(wù)制度，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)收支公開(kāi)透明，各項(xiàng)事務(wù)都在公開(kāi)、透明的狀態(tài)下進(jìn)行，讓群眾信得過(guò)當(dāng)家人，真心擁護(hù)、支持社區(qū)開(kāi)展各項(xiàng)工作。

3.優(yōu)化社區(qū)組織是重點(diǎn)

只有堅(jiān)持以社區(qū)黨委為領(lǐng)導(dǎo)，才能保證居民自治的正確方向。社區(qū)組織的各類(lèi)服務(wù)活動(dòng)對(duì)居民的思想道德教育能夠起到積極的作用，使許多矛盾在基層得到化解，讓家庭、鄰里之間變得更加和睦，從而推進(jìn)居民家園意識(shí)的培養(yǎng)。社區(qū)黨委既要帶頭履行義務(wù)又要引導(dǎo)群眾正確行使權(quán)利，逐步培養(yǎng)居民的“主體角色”，加強(qiáng)居民的家園認(rèn)同意識(shí)和參與樓院事務(wù)意識(shí)，提高居民的自我服務(wù)能力、自我管理能力及自我監(jiān)督能力；把樓院自管會(huì)、樓門(mén)委員會(huì)等群眾性自治組織發(fā)展成為社區(qū)基層組織網(wǎng)絡(luò)，調(diào)動(dòng)黨代表、社區(qū)居民代表、社區(qū)知名人士等自治力量的熱情，擴(kuò)大社區(qū)治理的參與面。廣泛的群眾基礎(chǔ)和有效組織群眾參與是必要條件，要逐步確立居委會(huì)的組織者角色，提高其協(xié)調(diào)、整合資源的能力，還要充分調(diào)動(dòng)黨員自治隊(duì)伍、先鋒模范、自治領(lǐng)袖的作用，培養(yǎng)民意守望者。

構(gòu)建和諧社會(huì)是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)工程，建設(shè)和諧社區(qū)是其中必不可少的一環(huán)，只有達(dá)成社區(qū)的小和諧才能促成社會(huì)的大和諧。社區(qū)居民是社區(qū)的主體，必須建立完善的社區(qū)服務(wù)平臺(tái)，為居民提供參與的渠道。只有充分發(fā)揮居民的積極性，在社區(qū)實(shí)行居民自治，保障居民行使民主權(quán)利，才能實(shí)現(xiàn)民心順暢，形成社區(qū)內(nèi)和諧。要在充分尊重居民意愿的基礎(chǔ)上，拓寬居民自治新思路，使社區(qū)真正成為居民的幸福家園。

[1]徐勇.論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2001，（5）.

[2]劉功潤(rùn).作為共同體的城市社區(qū)自治問(wèn)題研究[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2012.