影響公路事業發展的4個經濟理論問題

摘要：道路級差效益、公路商品化、公路是公共物品以及收費公路屬于準公共物品，是中共十四大以來對公路交通事業發展具有重大影響的4個基本經濟理論問題。這4個基本理論至今仍在影響著公路交通事業的發展定位和發展模式。研究表明，高速公路提供的級差效益應當作為確定其收費標準的主要依據；公路不是商品；收費公路也不是準公共物品；高速公路是否應收取車輛通行費，并不取決于其在經濟學中被界定為“公共物品”還是“準公共物品”，而是由社會經濟管理的需要或者社會公眾的選擇決定的。

關鍵詞：公路；道路級差效益；商品化；公共物品；準公共物品；收費公路

中圖分類號：F542文獻標志碼：A文章編號：1671-6248（2015）02-0033-05

改革開放、特別是中共十四大提出建設社會主義市場經濟體制改革的總目標以來，中國公路交通運輸領域的經濟問題研究取得了長足的進展，逐步形成了具有中國特色、與社會主義市場經濟相適應的公路交通經濟理論體系。中共十八屆三中全會以來，黨中央和國務院所倡導的完善公路投融資模式，建立完善政府主導、分級負責、多元籌資的公路投融資模式，完善收費公路政策，吸引社會資本投入，多渠道籌措建設和維護資金，逐步建立高速公路與普通公路統籌發展機制，促進普通公路持續健康發展[1]的政策導向，為公路交通事業協調、可持續發展帶來了新的機遇。但是在如何發展中國公路交通事業，采取怎樣的方式發展中國的公路交通事業，特別是如何利用車輛通行費制度和引進民間資本的方式建設高速公路等諸多問題上，目前學術界仍存在較大的分歧和爭議，在一定程度上對公路交通事業的發展模式有重要的影響。盡管改革開放以來中國走的是一條“摸著石頭過河”之路，但與國民經濟其他領域的發展相一致，公路交通事業的發展也離不開相關經濟理論的指導。筆者認為，中共十四大以來公路交通事業在改革實踐探索中逐步總結形成的4個理論問題：道路級差效益理論、公路商品化和公路商品屬性理論、公路公共物品理論以及收費公路準公共物品理論，對公路交通事業的協調、可持續發展具有重要的影響。因此，有必要在認真總結學術界有關這4個經濟理論討論形成相關觀點和思路的基礎上，進一步提出完善這些理論的基本思路。

一、有關4個理論問題的文獻綜述（一）有關道路級差效益的討論

道路級差效益理論是中國交通行業理論工作者在20世紀90年代參照馬克思主義政治經濟學中的級差地租理論以及西方國家提出的道路使用效益的觀點而確立的。張成祥等曾在1994年撰文討論制定路橋收費標準時涉及了“級差效益”的概念[2]；長安大學金正富等在1994年撰文討論收費公路交通量問題時也涉及對級差效益的界定[3]；長安大學的筆者曾在1995年對級差效益進行了專門論述[4]，并主張應當以收費公路提供的級差效益作為確定收費標準的主要尺度。從20世紀90年代后期以來，公路級差效益理論得到業內人士的廣泛認可，并被廣泛應用于收費公路通行費定價研究中。2000年中南大學的袁建波等撰文，以公路級差效益作為建立收費公路交通需求函數的主要參數[5]；2009年長安大學陳傳德等撰文，根據級差效益理論進行了建立公路收費定價模型的討論[6]；2010年北京大學劉奕等撰文討論收費合理性問題時也涉及到級差效益對確定收費標準影響的討論[7]。

目前這方面學術研究的主要局限性有兩個：第一，相關文獻主要討論的是高速公路級差效益對確定其收費標準的影響，沒有進一步考慮周邊普通公路收費或取消其收費對高速公路用戶獲取效益以及接受通行費標準的影響；第二，由于周邊環境或者高速公路自身的因素變動導致其所提供的級差效益發生變化時，對調整通行費標準以及實施車輛通行費制度的影響。

（二）有關公路商品化和公路商品屬性理論的討論

公路商品化，意味著將公路作為商品，通過市場交換的方式予以配置。根據筆者的查詢，有關公路是商品、具有商品屬性的觀點，是由湖北省公路局的毛昌杰于1990年最先提出的[8]。盡管山西省交通廳的高海青曾在1991年對此觀點提出了質疑，但伴隨著社會主義市場經濟理論體系的逐步建立，利用市場配置公路基礎設施的觀點在當時公路交通運輸行業占據了主導地位，并導致公路商品化成為當時公路交通經濟領域理論研究的熱門話題。廣西交通廳的梁承憲、余昌文的觀點在當時很有代表性：“現行的產權交易都是對公路的價值進行評估，確定其交易價格，進行產權交易以后，其價值交換才告終結。這樣，公路就由一般的固定資產變成了商品.實現了我國公路價值交換的歷史性革命?！盵9]

但筆者不贊同公路商品化的觀點，并在1998年撰文提出：公路具備成為商品的必要條件，但并非意味著公路就是商品或者具有商品屬性；公路是否商品并非取決于公路之天然，而是由社會管理的需要所決定的；公路不屬于競爭性產品，公路商品化無助于公路資源的優化配置；中國現行法律、法規決定了公路所有權的非交易性，所以堅持公路國有的性質也許是加強公路資產管理的理想選擇[10]。

1996年10月《公路經營權有償轉讓管理辦法》（交通部令1996年第9號）的出臺，圍繞公路商品化問題的討論開始降溫。2008年8月20日交通運輸部、國家發展和改革委員會、財政部聯合發布的《收費公路權益轉讓辦法》（三部委令2008年第11號）做出了公路及其附屬設施所有權始終歸國家所有的規定，也許可以為公路商品化的討論畫上一個句號。

伴隨著交通運輸主管部門政策導向的轉移，一些學者和實務工作者從20世紀90年代后期開始持有“公路不是商品，但具有商品屬性”的觀點，并將具有商品屬性以及屬于準公共物品作為高速公路收費的重要理論支撐。長安大學徐海成認為：“公路具有商品屬性，不收費公路和收費公路之間存在著本質上的區別。不收費公路具有商品屬性，但不是現實商品，收費公路則具備成為現實商品的一切要素，屬商品公路?！盵11]但也有學者不同意這一觀點，認為屬于商品并具有商品屬性的應當是公路收費權，而不是公路收費權依托的公路。類似的觀點及其爭議一直持續到現在，并對教育收費、城市公交收費、旅游景點收費等行為也產生了相應的影響。

（三）有關公路公共物品理論的討論

自20世紀90年代中期以后學術界開始淡化對公路商品化的討論以后，公路屬于公共物品（或公共產品，下同）的觀點逐步在學術界占據了主導地位，并在很大程度上影響著政府的看法和決策。早期對公路是否屬于公共物品的討論，主要是在西方經濟學理論框架內進行的。諾貝爾經濟學獎獲得者、美國著名經濟學家薩繆爾森在其撰寫的《經濟學》（第十二版）中將公路視為一種公共物品的觀點，對中國交通行業研究公路的公共物品屬性問題有重要的影響。而按照美國經濟學家斯蒂格利茨的觀點，應當將公路劃分為兩類：擁擠的公路和不擁擠的公路。不擁擠的公路屬于公共物品；而擁擠的公路則不太符合公共物品的特征[12]。自1999年9月中共十五屆四中全會公報中首次提出“重要公共產品”的概念后，公共物品理論就成為社會主義市場經濟理論的重要組成部分。

伴隨著國務院、交通部發言人有關“公路是公益性設施，從理論上講，本應由政府無償提供”、“公路是公共物品，具有很強的公益性”[13]的權威性表態，公路屬于公共物品的理念似乎已成定局。

但交通運輸部政策法規司的朱伽林對這一觀點仍持有異議。他認為，在經濟學中將物品劃分為公共物品和私人物品也許是必要的。他也贊同“公共物品最好由政府提供、私人物品最好由市場提供”的觀點。但如果認為“政府提供的就是公共物品，市場提供的就是私人物品”，則有些本末倒置。事實上，在一定的制度安排下，幾乎所有的物品都可以由政府提供，也都可以由市場提供；盡管有些物品由政府提供、有些物品由市場提供可能缺乏效率。所以，一件物品應當由政府提供還是市場提供，也許并不取決于這種物品在經濟學中被界定為“公共物品”還是“私人物品”，而是由社會經濟管理的需要或者社會公眾的選擇來決定的[14]。

（四）有關收費公路準公共物品理論的討論

進入20世紀以后，經濟學中逐步興起了一個新的概念：準公共物品。一般把介于純公共物品與私人物品之間、具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共物品，界定為準公共物品。美國經濟學家詹姆斯·麥基爾·布坎南1965年在所著的《俱樂部的經濟理論》一書中提出：根據薩繆爾森的定義所導出的公共物品是“純公共物品”，而完全由市場來決定的產品是“純私人物品”。現實世界中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之間的一種商品，稱作準公共物品或混合商品。

在中國深化改革的進程中，一些文獻也把本應由政府提供、但由于一些原因改為市場提供或者在一定程度上由市場提供的物品或者服務，例如高等級公路、高等教育、醫療衛生、居民住房、城市交通等，界定為準公共物品或者具有準公共物品的特征。在許多有關公路屬性的文獻中，擁擠公路和收費公路一般被視為具有準公共物品的特征。

中共湖南省常寧市市委書記胡丘陵對該市推行兩條公交線路免費交通做出的解釋是：城市公共交通本屬于準公共物品，需要向乘客收費；但隨著政府財政實力的增強，政府將有能力推行免費城市公交，將準公共物品轉變為公共物品。他也認為：“小學和初中是純公共產品，而高中和大學是準公共產品。等哪天我們的政府有能力了，高中和大學也能變成純公共產品”[15]。

長安大學楊琦認為，由于一般公路交通量小，而且往往實行免費通行，其非競爭性和非排他性很強，接近于純公共產品；而高速公路通行能力大，在中國一般實行收費，既具有非競爭性又具有明顯的非排他性，是典型的準公共物品[16]。

長安大學俸芳不同意這一觀點，她認為世上沒有真正意義上的免費公共物品，所有公路的建設都需要有人提供資金。只是，這種資金的提供是選擇采用車輛通行費制度由特定的用戶提供（按勞分配的強調效率的公平原則），還是選擇由納稅人（按需分配的強調公平的公平原則）提供，這本身就是效率與公平的選擇問題。由此，對車輛通行費制度所涉及的效率和公平可以界定為：當有需求的駕駛人上路得到滿足，這就是一種公平；但公路建設所需要的資金來源于全社會提供，只有在這樣的情況下，才不需要通過收費解決公路建設資金問題；當由特定用戶付費來解決公路建設資金時，則體現的是一種效率。換句話說，按照按勞分配提供公路就是效率的體現，而按照按需分配提供公路就是公平的體現[17]。俸芳的觀點將公共物品理論與公平效率理論進行了有機聯系。

二、對以上觀點的述評及其認識無可置疑，以上理論問題的討論，對進一步完善具有中國特色的公路交通經濟理論體系，推動公路投融資體制改革，促進公路交通事業協調與可持續發展發揮著重要的作用。不同學術觀點之間的爭議在所難免，這有利于形成百花齊放、百家爭鳴的可喜局面。但這些研究存在的主要不足之處，是有些研究僅僅停留在對概念或觀點的表述層面，缺乏進一步深入的論述與理論分析。這在一定程度上反映出有關這方面的經濟理論問題研究還有待進一步深入，還有待在較充分理論探索和深入論證的基礎上努力達成共識。

針對以上4個理論問題的討論，筆者試圖提出以下學術觀點并希望進一步與業內同行商榷。

（一）有關道路級差效益討論的述評

道路級差效益理論認為，高速公路之所以能夠對交通量具有較大的吸引力，將其他公路或其他運輸方式的交通量轉移到高速公路上，主要是源于高速公路能夠提供比其他運輸方式更大的使用效益。高速公路提供的超出其他運輸方式的使用效益，被界定為“級差效益”。

可以認為，20世紀90年代提出的級差效益理論不是針對高速公路建設的。與普通公路相比，高速公路吸引交通量的主要原因是具有明顯的使用效益。這些道理淺顯易見、眾所周知、不存在爭議，無須通過進一步的理論研究來予以確認。但高速公路采用車輛通行費制度則使得這一研究成為必要。由此可以認為，級差效益理論在公路交通行業得以應用主要是針對科學合理收取車輛通行費的要求而逐步形成的。

可以認為，級差效益理論是根據科學合理確定車輛通行費標準而提出的。按照級差效益理論的解釋，如果車輛通行費標準控制在級差效益范圍內，或者收費公路能夠向用戶提供級差凈效益，則可以認為收取通行費不會增加公路用戶的經濟負擔。

一些媒體和公路用戶將交納車輛通行費視為一種經濟負擔的主要原因在于其忽略了收費高速公路級差效益的作用。不考慮收費高速公路的級差效益，就無法解釋為什么高速公路收取車輛通行費，或者比周邊地區的普通公路收取更高的車輛通行費，但仍對交通量具有巨大的吸引力。

有必要指出，根據級差效益理論，如果一條高速公路由于進行維修或擴建改造期間給公路用戶造成了不便，延誤了通行的時間，意味著減少了收費公路提供的級差效益。盡管目前國家有關規范中沒有明確規定，但經營者仍有必要在重新測算級差效益的基礎上適當降低該期間的通行費標準，以維護公路用戶的合法權益；也有利于穩定交通量，維護經營者自身的利益。

隨著普通公路技術狀況的不斷改善，周邊高速公路提供的級差效益將相應下降；伴隨著政府還貸一級公路和二級公路取消收費的推進，周邊高速公路能夠提供的級差凈效益也將相應減少。在這種狀況下，高速公路經營企業有必要進一步挖掘潛力、加強內部管理，向公路用戶提供更優質的公路通行服務，不斷提升所管轄高速公路提供級差凈效益的能力。在此前提下收取車輛通行費的行為，才有利于維護公路用戶的合法權利并得到公路用戶與其他社會公眾的認可；才有助于吸引交通量，使收費高速公路達到預期的償債能力或財務效益。

如果一條收費高速公路周邊的交通環境在不斷改善，經營者無法通過自身的主觀努力來保證向公路用戶提供與收費標準相適應的級差效益，則有必要適當地下調通行費標準；如果高速公路提供的級差效益呈現逐步下降的趨勢，則意味著高速公路收取車輛通行費的理論依據在逐步消失，終止收費將成為必然選擇。

（二）有關公路商品化和商品屬性問題討論的述評

針對公路商品化的問題，筆者認為，有關商品和商品屬性的論述，屬于馬克思主義政治經濟學有特色的學術觀點，而在西方經濟學的著作中并不太注重對商品和商品屬性的討論。對此，要討論公路商品屬性問題，首先就有必要搞清楚馬克思有關商品和商品屬性的基本論述。馬克思在《資本論》中涉及的有關商品和商品屬性的表述是：商品是使用價值和價值，商品屬性是商品特有的屬性[18]。這意味著：只有商品才具有商品屬性；如果一件物品不是商品，則不可能具有商品屬性。商品價值反映了用社會必要勞動時間決定商品價值量，并通過商品交換來予以體現的內在要求。如果不是用于交換的勞動生產物，也就不具有衡量其價值的內在需求。

公路不是商品，沒有商品屬性，并不妨礙公路所有權的一部分——公路收費權可以在一定的條件下與所有權相分離而成為可用于交換的商品，也就必然具有商品屬性?！妒召M公路管理條例》和《收費公路權益轉讓辦法》允許通過市場交易來進行收費公路權益轉讓，這讓意味著公路收費權可成為商品并具有商品屬性。但公路收費權屬于商品，具有商品屬性，并不意味著公路收費權依托的實物載體——公路也具有商品屬性。類似的例證是：在現代文明社會，勞動者不是商品，不具有商品屬性，這并不影響在市場經濟條件下勞動力可以成為商品，具有商品屬性；根據《中華人民共和國土地管理法》的規定，土地不是商品，不能買賣，不具有商品屬性，并不影響土地使用權可以交易，成為商品，具有商品屬性。如果以上看法可以達成共識，就沒有必要再因為公路收費權的可交易性而在公路商品屬性問題上糾纏不清。

（三）有關公路公共物品問題討論的述評

針對公路是否屬于公共物品的討論，筆者贊同朱伽林的觀點，即不應當簡單地將公路歸類于公共物品。公共物品應由政府提供，或者政府提供的物品屬于公共物品，在理論界似乎還沒有形成共識，故出現相關爭議以及悖論也就在所難免。實際上，某件物品應界定為公共物品還是私人物品也許并不重要，重要的是該物品應由政府提供還是私人提供，資源配置如何具有較高的效率并最大限度地體現社會公平。

關于公平和效率的關系，在20世紀90年代末期以前，國家政策導向的主旋律似乎是“效率優先，兼顧公平”。中共十六大以后，黨中央和國務院逐步加大了實現社會公平的政策導向，效率與公平的關系正在悄然調整。在此基礎上需要進一步討論的主要問題是：什么是公平的表現形式？黨中央和國務院以及理論界似乎都沒有對此作出明確的解釋?？梢哉J為，共產主義觀下的按需分配體現的是形式公平和實質公平的統一；而社會主義觀下的按勞分配體現的公平也是公平的一種表現形式。按照中共十八屆三中全會的要求，應通過建設統一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用，故在社會主義初級階段追求的公平，在一定意義上應當體現為“使用者付費”的公平原則。李克強同志提出，改革過程中，要更加注重權利公平、機會公平、規則公平，使所有人都能通過自己的努力獲得應有利益。按其原則，為建設、養護與管理公路付出的經濟代價，應當由全體公路用戶以繳納相關稅費的方式予以承擔；如果能夠解決由于收費方式導致的低效率，則收取車輛通行費也許能夠更好地體現“使用者付費”的公平原則。正因為如此，英國、法國等歐盟國家正在積極從事這方面的研究，試圖在不遠的未來，用車輛通行費制度替代目前的燃油稅制度，前者將成為公路用戶繳費納稅的主要形式。

（四）關于收費公路準公共物品問題討論的述評

針對收費公路是否屬于準公共物品的問題，筆者認為，有關城市公交、高速公路等屬于準公共物品的論述，存在一個明顯的誤區：首先，將是否收費作為判斷這種物品（含服務，下同）是否準公共物品的依據，這也許是對經濟學中有關公共物品、準公共物品討論的一種誤解。其次，認為高速公路收費具有排他性。而事實上，真正希望發揮排他作用的收費公路屬于以控制交通量為目的的收費公路而不是以融資為目的的收費公路。控制性質的收費公路雖然在英國、荷蘭、意大利、新加坡等國家存在，但總量很少，并且局限于城市道路；中國到2015年3月底為止尚未出現以控制交通量為目的的收費公路。國際上絕大多數收費公路和中國的收費公路實際發揮的都是融資作用。截至2015年3月底，全世界有美國、意大利、法國、西班牙、日本、澳大利亞等超過60個國家和地區實行的車輛通行費制度是為了融資。對于交通量不飽和的高速公路和其他收費公路而言，盡管收取車輛通行費可能具有排他效應，但并非決策者主觀愿望；所以車輛通行費政策調整與完善的主要目的是使這種排他性的效應能夠降至最低。盡管在經濟學中劃分公共物品和準公共物品也許是必要的，但并非是是否收費的理論依據；高速公路是否收取車輛通行費，并不取決于高速公路在經濟學中被界定為“公共物品”還是“準公共物品”，而是由社會經濟管理的需要或者社會公眾的選擇來決定的。

三、結語有關商品與商品屬性、公共物品以及準公共物品理論等問題的討論，不僅與公路經濟有關，也進一步涉及到鐵路、城市軌道、城市公交、機場、教育、醫療衛生、農村基礎設施等多個領域的經濟理論問題。本文以公路經濟為切入點，進行這些理論問題的評述，并提出一些不成熟觀點和思路，其主要目的在于拋磚引玉，希望引起業內專家對這些理論問題的關注，并通過廣大理論工作者群策群力，促使相關經濟理論體系不斷發展與完善。

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