土地財政轉型對開發區土地利用影響的博弈分析

□宮田輝

(威海市國土資源局臨港經濟技術開發區分局山東威海264211)

土地財政轉型對開發區土地利用影響的博弈分析

□宮田輝

(威海市國土資源局臨港經濟技術開發區分局山東威海264211)

本文將土地節約集約利用分為征地、土地出讓兩個層次，分層次構建土地財政轉型前后不同階段博弈模型，比較不同層次中政府分別與被征地農民、土地使用者等不同利益主體之間存在的博弈策略優劣，分析土地財政轉型對開發區土地節約集約利用的影響，得出具有正面促進效應的結論，對開發區政府謀求土地財政主動轉型、促進土地利用方式轉變具有指導意義。

土地節約集約利用曰土地財政轉型曰博弈分析曰正面促進效應

隨著我國城鎮化進程的快速推進，政府土地出讓收入和以土地抵押為主的融資規模日益增加，逐步成為其財力的重要來源。作為新型城鎮化重要載體的開發區受城鄉二元結構體制、政績考核和區域競爭等因素影響，在由政府主導的經濟發展模式及其巨大資金缺口的情況下，追求土地財政利益最大化，逐漸形成了特有的土地財政運行機制：對工業性用地采取低價或零地價出讓，以期在制造業招商引資中勝出，取得未來穩定的稅收、GDP和就業增長；對經營性用地則通過招拍掛方式出讓獲得較高的土地出讓收益，并利用土地大量融資，用以推動城鎮基礎設施建設，拉動經濟增長、提升土地價值，增加土地財政收入。在此機制下，開發區得以廉價快速地提供工業用地、大量擴充城鎮基礎設施建設資金投入，有效推進了地區城鎮化工業化進程，但同時也形成了對土地財政的高度依賴，產生了土地利用粗放、征地矛盾突出、土地違規抵押、償債風險大等問題。由于土地的稀缺性和不可再生性，從長期看土地出讓收入不具有可持續性，且隨著征地制度改革的推進，將會呈現土地出讓成本持續上升、土地出讓收益不斷下降的趨勢，也將加劇累積規模日益擴大的以土地預期收益為償債來源的政府融資風險。因此，開發區不可能長期依靠土地財政加速城鎮化發展、支撐經濟增長，必將逐步尋找土地財政的替代品，過渡至多元化財政收入模式，實現土地財政轉型。加快土地財政轉型將有助于轉變土地利用方式、促進土地資源的可持續利用。本文在已有研究的成果上，將通過對土地財政轉型過程中開發區政府與各利益相關主體的動態博弈行為研究，分析土地財政轉型對開發區土地節約集約利用的正面促進效應。

1　博弈模型構建

1.1博弈的參與主體

土地節約集約利用含有兩層含義：一是節約用地，各項建設都要盡量節省用地，想方設法地不占或少占耕地；二是集約用地，每宗建設用地必須提高投入產出的強度，提高土地利用的集約化程度。本文也將土地節約集約利用過程分為兩個層次的博弈，第一層是土地征收中政府與被征地農民之間的博弈；第二層是土地出讓中政府與土地使用者之間的博弈。

1.2博弈的不同階段及主體目標

本文將土地財政轉型前后分為土地財政階段（第一階段）和多元化財政階段（第二階段）。開發區發展初期，處于土地財政階段下，土地財政收入為財政收入主體，政府是以主要領導履職期土地出讓量（或收入）和土地融資的最大化為目標；開發區成熟期，逐漸過渡至多元化財政階段下，政府不再依賴土地財政收入，通過土地稅費改革、開拓“公共產權”收益新財源，獲得長期、可持續性、穩定性的財力支持，以發行市政債、吸收社會資本等形式籌措城市基礎設施建設資金。

被征地農民和土地使用者基于理性經濟人假設，不論在土地財政轉型前后哪個階段都試圖憑借自身力量實現利益最大化。然而，由于政府的權利優勢使其在博弈中處于強勢地位，由政府先做出征地、供地及閑置、低效用地處置決策后，被征地農民和土地使用者才能做出相應的決策。但政府受國家政策要求日趨嚴格的影響，征地成本逐漸增高、閑置低效用地處置力度加大。

2　博弈分析

2.1政府與被征地農民

在政府與被征地農民的博弈模型中，博弈的次序是：首先由政府作出是否征地的選擇，然后由農民選擇接受不接受。第一階段中政府征地成本較低，且依賴土地財政，通過大量征地獲得未來較高的土地出讓收益，但社會穩定風險高；第二階段政府受國家征地制度改革制約，征地成本提高，被征地農民可獲得較高征地補償收入，但土地出讓收益下降。見圖1。

（1）一階段策略組合1{維持現狀}，即政府不選擇征地，政府收益為0；農民收益為農業生產收入；總收益為農業生產收入。

（2）一階段策略組合2{低成本征地；接受}，即政府選擇低成本征地，政府收益為未來土地出讓收益-社會維穩成本，政府獲取較高收益，但隨著征地矛盾日益突出，維持較低的征地成本難以持續，政府收益逐漸下降；農民收益為征地補償收入，補償雖不高但農民生活水平在征地后得到了改善；總收益為未來土地出讓收益-社會維穩成本+征地補償收入。農民生活水平在征地后得到了改善。

（3）二階段策略組合3{低成本征地；協商提高補償；高成本征地}，政府選擇高成本征地，政府收益為未來土地出讓收益；農民收益為征地補償收入；總收益為未來土地出讓收益+征地補償收入。土地財政轉型下，政府城鎮化公共建設資金來源充足，不依賴土地收入，將傾向于提高農民在土地增值收益的分配比例提高，讓土地收益更多進入農民的口袋，提高城鎮化質量。

（4）二階段策略組合4{低成本征地；協商提高補償；不征地}，即政府不選擇征地，政府效益為0；農民收益為農業生產收入；總收益為農業生產收入。在高征地成本下，征地范圍縮小，征地量下降，政府將傾向選擇存量挖潛，節約建設用地，盡量少占耕地，從而促進土地節約集約利用。

圖1　政府與被征地農民的博弈樹

2.2政府與土地使用者

在政府與土地使用者的博弈模型中，博弈的次序是：首先由政府作出是否出讓土地的選擇，然后由購買土地的土地使用者選擇是節約集約利用還是低效利用。第一階段，政府依賴土地財政，不管土地資源配置效率，可選擇通過大量賣地獲得土地出讓收入；第二階段，在國家日趨嚴格土地利用監管制度下低效用地將使政府面臨問責風險，政府可選擇對閑置低效用地進行處置，對不能有效利用的將予以收回，而土地財政轉型中通過征收不動產稅、閑置土地稅等土地稅費改革措施將迫使土地使用人支付較高的土地持有成本。見圖2。

圖2　政府與土地使用者的博弈樹

（1）一階段策略組合1{維持現狀}，即政府不選擇出讓土地，政府收益為土地增值潛在收益；土地使用者收益為0；總收益為土地增值潛在收益。

（2）一階段策略組合2{出讓土地；節約集約利用}，即政府選擇出讓土地，土地使用者選擇節約集約利用，政府收益為土地出讓收入+土地資源配置效率；土地使用者收益為土地投入產出效率+土地增值潛在收益；兩者收益均增加。總收益為土地出讓收入+土地資源配置效率+土地投入產出效率+土地增值潛在收益。

（3）一階段、二階段策略組合3{出讓土地；低效利用；不作為}，即政府選擇出讓土地并對土地使用者低效利用土地不作為，一階段中政府不作為問責風險和土地使用者土地持有成本是微不足道的、可忽略不計，政府收益為土地出讓收入；土地使用者收益為土地增值潛在收益，無土地投入產出效率；總收益為土地出讓收入+土地增值潛在收益。由于過于注重土地資源配置效率將降低土地出讓量，政府為了追求土地出讓收入的最大化往往忽略土地資源配置效率，此時對于政府而言本策略和一階段策略組合2差異很小，為追求高供地率，易造成土地利用粗放。二階段中政府收益為土地出讓收入-問責風險；土地使用者收益為土地增值潛在收益-土地持有成本；總收益為土地出讓收入-問責風險+土地增值潛在收益-土地持有成本。政府將面臨高問責風險，土地使用者將面臨高土地持有成本，均非最佳選擇。

（4）二階段策略組合4{出讓土地；低效利用；采取處置措施；節約集約利用}，即政府選擇出讓土地，土地使用者選擇節約集約利用，政府收益為土地出讓收入+土地資源配置效率，土地使用者收益為土地投入產出效率+土地增值潛在收益，總收益為土地出讓收入+土地資源配置效率+土地投入產出效率+土地增值潛在收益。由于問責壓力大和土地稅費改革帶來的土地持有成本大大增加，使得本策略大大優于二階段策略組合3。此時政府財政運行已不依賴大量的土地出讓，政府政績更加追求土地資源配置效率，政府選擇大大傾向土地集約利用，節約集約利用率較高，社會總福利最優。

（5）二階段策略組合5{出讓土地；低效利用；采取處置措施；讓政府收回土地}，即政府選擇收回出讓的土地，政府收益為土地增值潛在收益；土地使用者收益為0；總收益為土地增值潛在收益。

3　結論與討論

由上述博弈分析可知：過度依賴土地出讓收入會促使開發區政府輕視農民利益和土地資源配置效率甚至無視國家相關土地調控政策，選擇征地層次的一階段策略組合2和土地出讓層次的一階段策略組合2、組合3，低代價多征地、低水平多供地，助推房地產價格上漲。當房地產泡沫較大時，土地潛在增值率大大超過土地投入產出效率，土地使用者關心自身利益最大化，往往忽略土地投入產出效率，自主選擇囤地。結果導致土地資源粗放和無序利用，威脅國家耕地安全，征地矛盾多，社會總福利較低。財政轉型將使開發區政府降低對土地出讓收入的依賴，同時也增加了土地使用者囤地成本。促使開發區政府選擇征地層次的二階段策略組合3、組合4，高價征地、保護農民利益，或少征地、建設用地從增量擴長向存量挖潛轉變；選擇土地出讓層次的二階段策略組合4，提高土地投資強度等進區門檻，高質量供地，并加強土地批后監管，積極盤活閑置、低效用地。可見，土地財政轉型通過征地和土地出讓兩個層次促進了政府和土地使用者土地利用行為的轉變，對開發區土地節約集約利用發揮了正面促進效應。

而土地資源可持續利用是在土地資源稀缺限制下財政均衡獲得土地收益的重要保障。為破解用地瓶頸制約，部分地區通過新增建設用地報批要求配以一定比例的城鄉建設用地增減掛鉤指標使用來激勵建設用地存量挖潛、探索實行租讓結合的工業用地供應制度和低效工業用地退出機制等等，這些土地政策在緩解用地需求、提高節約集約用地水平的同時，也進一步釋放了土地收益，增強了政府持續獲取土地收益的能力。

因此，改革土地財政模式與優化土地利用方式是相輔相成、相互促進，兩者需綜合推進。開發區政府可適時主動謀求土地財政轉型，適度調節土地資源資本化進程，保持土地出讓收入相對穩定增長，結合其他稅收收入的增加，逐步降低對土地財政收入的依賴，充分發揮土地節約集約利用主動性，實現土地資源可持續利用和多元化財政模式的“軟著陸”。

[1]王世元.新型城鎮化之土地制度改革路徑[M].北京:中國大地出版社,2014.

[2]杜新波.加快土地財政轉型,促進土地資源可持續利用[J].中國國土資源經濟,2011,6:20-22,29.

[3]帥文波,杜新波.土地節約集約利用內涵及機制研究[J].生態經濟,2013,4:52-57.

1004-7026（2015）05-0009-03中國圖書分類號：F224.32;F301

A

宮田輝（1981-），女，山東省乳山市人，威海市國土資源局臨港經濟技術開發區分局.經濟師，中國海洋大學區域經濟學碩士研究生，研究方向區域開發與規劃。