兵團人口發展形勢與戰略思考

袁敏芳

（新疆生產建設兵團黨委黨校，新疆五家渠843400）

兵團人口發展形勢與戰略思考

袁敏芳

（新疆生產建設兵團黨委黨校，新疆五家渠843400）

文章著眼于新疆社會穩定和長治久安，立足于發揮好兵團調節社會結構和優化人口資源等特殊作用，首先介紹了兵團人口發展的現狀，進而較為詳細地分析了兵團人口發展存在的問題，最后提出了新時期兵團人口發展具體措施。

新時期；兵團人口；發展

一、引言

人口是經濟、社會和諧發展的基礎［1］。兵團的特殊使命決定了兵團人口發展除了要與資源環境及經濟社會發展相協調以外，還必須與維穩戍邊相協調，為新疆的社會穩定和長治久安服務。屯墾戍邊使命的履行需要培養造就一支結構合理、數量足夠、相對穩定、素質較高、紀律嚴明的職工隊伍，是保障國家主權和領土完整需要，是維護新疆地區的穩定需要，也是促進新疆經濟發展和民族團結的需要。2014年4月習近平總書記考察新疆、兵團時指出：要發揮好兵團調節社會結構、推動文化交流、促進區域協調、優化人口資源等特殊作用，使兵團真正成為安邊固疆的穩定器、凝聚各族群眾的大熔爐、先進生產力和先進文化的示范區。兵團人口發展事關國家安全，事關新時期兵團更好履行屯墾戍邊歷史使命，因此，在新常態發展的背景下，以新疆社會穩定和長治久安為著眼點，以充分發揮兵團在優化人口資源等特殊作用，對兵團人口發展問題有全新的認識、全新的梳理、全新的引領，這對兵團更好履行屯墾戍邊歷史使命具有重要的現實意義。

二、兵團人口發展的現狀特征

截至2013年底，兵團總人口270．14萬，占新疆總人口的11．9%。兵團人口經歷了急速增長（1954－1974年）、增長劇烈波動（1975－1981年）、變動徘徊（1982－1994年）和穩步增長（1995年至今）等四個階段，目前呈現以下幾個特征：

（一）人口總量呈現緩慢增長態勢

據2000年“五普”到2010年“六普”十年間兵團人口增長率比較，兩個不同時期這一指標與全國人口增長率接近，但是卻遠低于新疆自治區，自治區人口年平均增長率是兵團人口的3倍多；在人口自然增長上，“六普”顯示兵團人口的總和生育率為1．14，而自治區為1．53，全國為1．18［3］，不難看出，兵團長期處于超低生育率，兵團人口的生育水平遠低于自治區和全國水平；而在人口機械增長上，2000－2010年，兵團僅自然增長應增加60．75萬人，但是實際兵團總人口只增長了13．32萬人。以第六師五家渠為例，從2010－2013年人口遷入與遷出數量來看，三年共計遷入21988人，共計遷出25013人，由此可判斷：這一時期第六師五家渠人口的遷出大于遷入。兵團人口增長模式也發生了重大變化，即從以往機械增長為主轉變為以自然增長為主，同時由于人口的生育水平長期處于較低水平，導致兵團人口總量緩慢增長，接近零增長。

（二）人口分布呈現“北眾南寡”的特點

北疆各師人口占兵團總人口的71．82%，南疆各師占兵團總人口的28．18%，其中，少數民族人口37．55萬人，北疆各師和南疆各師分別占49．68%和50．32%，而南疆各師的少數民族主要分布在第三師、第十四師，占南疆各師人口的79．86%。南疆各師萬人以上團場有25個，北疆有51個。南疆各師萬人以上團場人口占師人口的比重中，第一師和第三師的人口聚集程度較高；北疆各師中，第五師、第六師、第七師、第八師和第十二師的人口聚集程度比較高，具體見表1。

（三）老齡化問題有加劇趨勢

1995－2013年間，兵團人口發展呈現“低出生、低死亡、低增長”的趨勢，總人口由1995年的228．79萬人增加到2013年的270．14萬人，而人口自然增長率卻呈現出不斷下降的趨勢，由1995年的5．53‰下降至2013年的0．79‰。由于兵團出生人口數量逐年遞減，“十五”出生了8．67萬人，“十一五”則為7．15萬人．減少了1．52萬人；死亡人口數量逐年遞增，“十五”死亡5．06萬人，“十一五”為5．48萬人。增加了0．42萬人，導致人口自然增長幅度減弱；加之勞動年齡人口流失、人口期望壽命延長、考入內地大中專院校的學子不愿返回就業等諸多因素，導致兵團人口老齡化速度加快。2011年，兵團享受養老保險金的退休人員是535290人（在世），占兵團總人口的比重是20．47%，依據國際通用老齡化標準，一個國家或地區60歲以上（含60歲）人口占總人口的比重達到10%，該國家或地區進入老齡化社會［3］。兵團比國際上通用的老齡化標準高出近10．5個百分點，也比全國平均水平高7個百分點，老齡化問題有加劇趨勢。

表12013 年兵團南北疆各師萬人以上團場統計表

三、兵團人口發展存在的問題

（一）兵團人口分布存在著“北強南弱”

在新疆“三期疊加”特殊時期，兵團人口在南北疆之間合理分布，提高城鎮人口聚集度，對于維護新疆穩定、促進各民族團結尤為重要。由于歷史等多方面原因，兵團整體是“北強南弱”［4］，在南疆有兵團4個師57個團場，從人口數量看，南疆兵團人口共76．13萬人，占全兵團總人口的28．1%，僅占南疆地區總人口的6．8%，經濟總量也只占到13．7%。

（二）人口高素質人才優勢逐漸失去

縱向來看，兵團人口平均受教育年限不斷增加，受高等教育的人口比率增長明顯，但相對于全國來說，高素質人才優勢逐漸失去。2000年以前，兵團受教育水平高于全國平均水平，之后逐漸被超越，甚至差距有加大趨勢［5］。2005年全國平均受教育年限為8．01年，而兵團為7．93年。農牧團場職工的素質呈明顯下降趨勢，近年來兵團從內地招募的新職工大多來自比較貧窮落后的地區，文化素質偏低。

（三）人口發展與促進新疆經濟發展和民族團結任務不匹配

兵團增強自身的經濟實力，可以為屯墾戍邊奠定雄厚的物質基礎。加快形成以新型工業化為支撐、城鎮化為載體、農業現代化為基礎、信息化貫穿其中的發展格局是兵團當前重要的經濟工作，“三化”的推進對各類高素質的人員需求將大大增加［6］。兵團人口自然增長很低、機械增長為負、增長后勁不足的發展態勢，造成勞動力后備資源不足，必然會威脅到兵團屯墾戍邊職能的正常發揮，加之老齡化進程加快及老齡人口總量的不斷增加，也給兵團經濟發展和社會保障帶來新的問題。此外，兵團在促進自身發展的同時，還在自己力所能及的范圍內，經常拿出一定的財力物力和提供一些技術來支持貧困地區和民族地區的發展，特別是要主動融入南疆發展穩定大局，加強與地方在經濟、社會、文化、干部人才和維穩等方面交流合作，在兵地企業共享、單位與個人結對子、醫院學校聯辦共享和民漢混合就業居住等方面加大工作力度，而兵團人口分布北多南少的格局，且南疆團場人口總量不足、素質不高，影響到了兵團在南疆地區促進經濟社會發展和民族團結作用的發揮。

（四）城市人口集聚能力有限

近年來，兵團城市在戶籍制度方面積極進行了改革探索，但依舊無法改變落戶人口增長緩慢、落戶后不穩定的現狀［2］。從石河子、五家渠、阿拉爾、圖木舒克四市“十二五”人口指標看出，僅圖木舒克完成規劃指標過半，石河子、阿拉爾個別年份還出現了“負增長”現象，尤其石河子僅完成規劃目標的2．2%［6］。2010－2012年間，除五家渠人口增量超萬人，其他三市人口增長僅為幾千人，表明兵團城市的集聚效應未能有效發揮［6］。以第六師五家渠市為例：“十二五”末，人口規模計劃達到40萬人，在現有33．18萬人基礎上，新增7萬人難度較大。

（五）兵團邊境團場人口流失嚴重

兵團58個邊境團場，共有637個連隊，總人口43．4萬人，占兵團人口總數的16．9%，由于地處偏遠、環境惡劣，加上投入不足、經濟發展滯后，長期以來邊境團場人才留不住、引不進，近年來邊境團場人口流失嚴重，存在著數量不足、性別比不合理等問題，影響了邊境團場的發展，不利于邊境地區的安定和充實。

（六）兵團人口就業結構不合理

2013年，兵團第一產業從業人員42．53萬人，第二產業從業人員33．78萬人，第三產業從業人員49．02萬人，三次產業從業人數比例為34∶27∶39。南疆各師三次產業從業人員比例43∶22∶35，特別是第十四師第一產業勞動力人口比例高達60%，第二師、第三師的比重也在40%以上；北疆各師三次產業從業人員比為31∶29∶40，其中第四師、第五師、第九師第一產業勞動力人口比重在40%以上，具體見表2。

表2 2013年兵團各師三次產業就業人口比重［8］單位：%

四、新時期兵團人口發展的戰略思考

兵團人口自然增長率低，機械增長為負，人口總量接近零增長。如果兵團人口發展長期處于負增長或零增長，將會嚴重影響兵團屯墾戍邊使命的履行。因此，穩定現有人口，吸納外來人口，提高機械增長，適當擴大人口規模，應該是兵團人口發展戰略的主要目標。當前，兵團已處于低生育水平階段，人口和計劃生育工作的主要任務不再是控制出生人口的增長，人口工作的內涵必須拓展到統籌解決人口問題上來，促進人口長期均衡發展。當前我國人口問題已從以數量為中心發展到以結構為中心、統籌解決人口問題的發展階段［3］。通過以上分析發現，兵團人口發展存在的問題和全國基本一致，但是在未來全國面臨適齡勞動人口減少的情況下，兵團在吸引人口方面將面臨比中東部其他省份更大的壓力。這個問題單純依靠兵團很難解決，國家必須給予兵團更大的支持。

（一）以新常態為引領，進一步推進兵團“三化”建設

人口問題的本質是發展問題，解決兵團人口問題的根本還是要加快兵團的經濟社會發展。以“四大工程”為載體，著力推動調結構轉方式。在推進工業提效方面，著力培育主導產業。加強現有主導行業的運行管理，深挖鋼鐵、電解鋁、化工等產業的潛力和成本優勢，加強品牌建設，提高行業發展質量和效益；以建材、化工、煤炭等高耗能高排放行業為重點，推進工業結構調整，鼓勵和引導企業加大技術研發和改造力度，推廣應用新技術、新工藝、新裝備等，延長產業鏈條，提升基礎配套能力及產品可靠性；在提升城鎮規劃水平基礎上，加快設市建鎮步伐，2015年3月18日可克達拉市已經掛牌，第七師、第十四師等設市前期工作也要跟進；深化城鎮建設運營管理體制改革，積極推動社會資本參與城鎮基礎設施建設運營和市政公共事業經營服務；在推進現代農業提質上，進一步優化農業內部結構，加強農業基礎設施建設、提升農業技術和裝備水平等；在服務業提速上，在發展現代物流業、商貿流通業、金融和旅游業和服務業新業態上有新突破。

（二）發揮城市集聚人口的作用

吸引外來人口、提高人口的機械增長是兵團城市承擔的重任。因此，要重點發揮好城市集聚人口的作用［6］。通過項目帶動、招人留人政策，營造良好安居樂業環境，擴大就業、建設城鎮、擴大發展空間、改善人口遷入模式、提高人口福利待遇等方式，增加兵團人口，使人口能夠長期定居下來。注重民生建設，營造拴心留人的良好環境；逐步放寬落戶條件、簡化落戶手續，引導農民工落戶；加強農民工服務和管理。根據農民工就業、住房、教育、社會保障等公共服務供給現狀，著眼于促進基本公共服務均等化。

（三）適度增加兵團人口，特別是南疆各師人口

兵團六屆十四次全委擴大會議提出以向南發展為重點，著力優化兵團戰略布局，這個戰略布局的重要內容之一應包含增加人口。在堅持少數民族計劃生育政策的前提下，對漢族職工有重點、有步驟、分區域逐步放開獨生子女政策，提倡一對適齡夫婦生兩個孩子。對兵團南疆轄區的漢族職工，在生育第二個孩子方面實行特殊優惠政策，加大支持力度。設立兵團人口發展基金和獎勵基金，對堅持國家生育政策的干部職工，不分民族實行生育補助。對流動人口生育情況實行實時監管，把流動人口的治理工作納入對兵團各級黨政領導干部年度考核體系，切實打牢兵團人口基礎，推動兵團轄區尤其是南疆各師形成合理的人口結構。

（四）創新人才政策，加大對人才的投入，實施重點人才工程

要進一步完善人才隊伍建設機制和政策措施，加快引進急需人才、培養后備人才、留住關鍵人才、用好現有人才。要通過良好的工作環境、發展平臺、服務機制引才聚才，讓人才在兵團有事業、有平臺、有空間、有希望。要創造有利于吸引人才的良好環境，切實改善人才的生活工作環境，提高人才的薪酬和福利待遇，實現人才集聚［5］。一方面要加快推進兵團城鎮化進程，加大對基礎設施、醫療衛生、基礎教育、文化娛樂、餐飲服務等民生工程的建設，切實改善人才的生活工作環境。另一方面要提高人才的薪酬和福利待遇。應考慮兵團所處的地域環境以及人才發展的市場環境和人才引進的制約，建立起比內地發達省區更科學更優惠的人力資本定價系統和市場化的薪酬制度，防止兵團人才加速流失。探索和實施要素參與分配的模式，鼓勵知識、技術、管理和資本等生產要素參與收益分配，使知識的價值、人才的價值在收入分配上得到充分體現。

（五）適時完善現行人口政策和計劃生育利益導向機制

一方面，應適應新疆和兵團人口發展的長遠政策，通過提高出生率實現人口增長，延緩老齡化速度。通過利益導向政策，鼓勵貧困地區和民族地區少數民族少生優生，提高人口素質；另一方面，實行靈活的人口政策，優先遷入青年人口。2014－2016年間兵團人口將進入“劉易斯拐點”（勞動力從過剩走向短缺的轉折點），年輕勞動力人口比重將逐年下降，社會扶養比逐年加大，人口紅利逐漸缺失，而中老年勞動力的知識、技能和能力難以提高，將會影響兵團經濟社會的發展。因此，兵團應實施靈活積極的人口政策，凡是在工業園區相關企業就業，無論團場職工還是非團場職工，都可以將戶口落實到企業或企業所在的社區內，讓團場職工在轄區內可以自由遷徙流動；放寬兵團職工招聘條件，從疆內外招聘各類青年人才，通過解決住房與戶口等問題，使他們安心在兵團扎根，鼓勵在兵團定居。

（六）重視解決老齡化問題，打造兵團養老產業，鼓勵老年人口重新就業

在緩解老齡化問題方面，努力提高兵團人口自然增長率，加大“雙五千”工程力度，增加人口機械增長幅度。同時，不斷發展經濟，改善生產生活環境，積極吸引疆外人員到兵團工作，從而緩解老齡化問題。在做好老年人工作方面，加大養老院建設。增加養老院數量，尤其是團場養老院數量，改善已有養老院居住生活環境；充分發揮社區作用，對社區內的老人狀況分類建檔，針對不同情況采取不同的關愛措施，對于提供的服務可以采取自愿者服務，也可以采取有償服務，最終結果是被服務者滿意；大力宣傳相關法律知識和“孝”文化，撫養父母是子女應盡的義務和責任，在公共財力有限的情況下，家庭養老是目前主要的形式。

打造兵團養老產業，鼓勵老年人口重新就業。老齡化的到來，導致兵團的青壯年勞動力相對不足，制約經濟社會發展。兵師團應提高養老基礎設施在兵團規劃中的比重，發展適合兵團特點的社區公益性老年活動場所和服務設施，整合社會資源，鼓勵社會開辦各種類型的養老服務機構，打造兵團老年產業，以此吸引就業。同時，鼓勵有能力、有精力的退休人口繼續以返聘、創業、自我奉獻等方式，積極發揮“余熱”，以延長老年人口紅利期。

（七）加強職工隊伍建設

鞏固和穩定增長兵團現有職工隊伍，改善職工隊伍結構，從軍轉干部和優秀退伍戰士中選留一批到團場工作，從大專院校招錄一批優秀大學生到基層工作，積極幫助愿意留在團場工作的團場職工子女解決就業。通過團場改革、公務員納編分流，通過組織考察任命一批優秀的中青年干部到南疆組建新的師、團，擴大兵團在南疆維穩力量的部署。

［1］馬芒．關于人口問題的觀察與思考［M］．安徽大學出版社，2007．

［2］胡海晨．新疆生產建設兵團人口發展研究——基于第六次人口普查數據分析［J］．新疆農墾經濟，2013，（7）：63－64．

［3］李建新．中國人口結構問題［M］．中國文獻出版社，2009．

［4］李為超，劉貢南．新疆生產建設兵團人口分布與優化對策芻議［J］．西北人口，2013，（1）：84－85．

［5］兵團屯墾戍邊理論研究中心．屯墾戍邊理論熱點面對面［M］．新疆生產建設兵團出版社，2012．

［6］白燕．殷曉波．兵團城鎮人口集聚問題研［EB/OL］．http：//www．bingtuan．gov．cn/publish/porta10/tab3914/module10944/info109567．html．

（責任編輯：管仲）

袁敏芳（1972－），女，新疆石河子人，碩士，副教授，研究方向：城市管理、文化產業、兵團經濟發展。