歐洲的反恐困境

李偉

巴黎在發生恐怖襲擊事件后加強了警備。圖為法國士兵在巴黎圣心大教堂附近巡邏

管控失效

11月13日晚巴黎發生的恐怖襲擊，自然讓人想到了3個月前發生的“大力士”國際列車槍擊事件。

今年8月21日，由荷蘭阿姆斯特丹駛往巴黎的“大力士”國際列車在途經比利時境內時，列車后部車廂內發生槍擊。事件導致三人受傷，兇手最終被車上乘客制服。眾多乘客僥幸逃過一劫。

經確認槍手身份是25歲的摩洛哥人阿尤布·哈扎尼。盡管哈扎尼辯稱，他只是偶然撿到一批武器，并只想實施搶劫，但警方找到的記錄顯示，他曾經前往敘利亞。而西班牙情報部門早在2014年就通知法國哈扎尼與極端活動有關，他也因此被列入法國“S”級監控對象。事實上，在年初法國《查理周刊》編輯部遇襲后，法國升級了反恐措施，其中一項是建立極端分子信息庫，對這些人實施監控。其中與哈扎尼同為“S”級監控對象的大約有5000人。但“大力士”列車事件說明，這樣的監控并沒有起到作用。

3個月后，悲劇在巴黎上演。從目前的調查結果看，針對重點人員的監控系統再次失效。在一具自殺式襲擊者的尸體旁，警方發現了一本敘利亞護照。上面顯示，就在一個月前，護照持有者剛剛從希臘邊境進入歐洲。另一名參與劇場襲擊的恐怖分子出生于巴黎郊區，不久前從敘利亞返回，他有多次無證駕駛、偷盜及販毒記錄。

據媒體報道，截至今年5 月，法國有800多人前往中東參加“圣戰”，其中超過半數人的行蹤法國情報機構并不知曉。其他歐洲國家同樣存在這種情況。比利時一位反恐專家就表示，“我們不可能監控每一個人”，因為過去兩年比利時因恐怖活動罪名被指控的人數已經超過過去30年的總和。

這些從海外回流的極端歐洲人不斷加劇著歐洲的風險。他們不僅受到極端思想影響，而且掌握作戰和武器使用技巧。愈演愈烈的難民潮，讓這種風險不斷放大。歐洲刑警組織主管羅布·溫賴特最近表示，大約3000～5000名歐洲人可能已經在海外加入極端組織。其中大部分為青年男子。

值得注意的是，由于寬松的管控政策，在過去的30年間，歐洲一直被極端恐怖分子視為基地，尤其是英國、法國、德國、荷蘭、比利時、意大利、西班牙七國?？植婪肿釉谶@些國家避難、籌集基金、宣傳、招募人馬。特別在20世紀90年代，歐盟完成人員、資金、貨物與服務四大流通的內部單一市場后，歐洲似乎成為恐怖主義向世界傳播思想與策劃恐怖行動的最佳掩護地區。反恐專家認為，“基地”組織在歐洲的指揮中心目前設在比利時和荷蘭。“9·11”事件的制造者就是由德國出發前往美國的。現在，歐洲也成為恐怖分子主要目標。

但歐洲今天面臨的恐怖主義威脅遠比“9·11”時更加復雜而嚴峻。

恐怖組織已化整為零，過去嚴密的階層組織，轉變為少數人員甚至個體的行動。組織成員逐漸本土化，許多成員都具備合法的公民身份?？植婪肿硬辉冁i定政府為恐怖攻擊標靶，改以在各地制造恐怖氛圍為目的?？植乐髁x逐漸與各國國內激進組織團體掛鉤，后者成為資助恐怖主義發展的重要金主。

這種后“9·11”時代的新型恐怖活動，顯示了完全不同的特征。為引起公眾關注，即便是小型恐怖組織也會尋求制造大型屠殺與破壞事件;恐怖分子完全可以在沒有頭目指揮或是沒有組織結構的情況下采取行動;恐怖行動將涉及每一個人，襲擊無需進行過多準備，也能造成與大規模行動同樣慘重的損失。

與此同時，恐怖組織也在悄悄地改變著活動方式。他們不再像過去那樣在宗教場所招募新人，而是改在居民家中、書店、廉價快餐店甚至鄉間村舍等場所秘密發展組織。

歐洲反恐專家們認為，現在已經很難確切知道恐怖分子何時會發動襲擊。面對新型恐怖活動的挑戰，原有的法規甚至顯得“不合時宜”了。歐洲國家的情報與社會管控體系承擔了巨大的壓力。

如允許人員自由流動的《申根協議》便為恐怖襲擊提供了“方便”?！渡旮鶇f議》規定在申根國家內部不限制人員的自由流動，這一方面增加了監控難度，另一方面也限制了邊境管控力度，妨礙了對乘客及其行李實施有效安檢。歐盟委員會已經明確表示，不會修改《申根協議》。

歐洲要想有效防范恐襲，無論是在經濟成本方面，還是在人員自由流動的理念方面，都有著難以克服的困難。就像英國軍情六處前局長約翰·索厄斯所說，目前恐怖主義對歐洲構成的安全威脅堪比“冷戰”。

“戰爭”還是“斗爭”

歐洲國家對恐怖主義并不陌生。歐洲歷史上出現過各式各樣的恐怖主義，例如因意識形態而有左翼、右翼、分離主義、極端主義，或依性質劃分，則有社會性的、宗教的、國內、國際恐怖主義。

這些發生在歐洲歷史上的恐怖主義，其組成分子主要來自國內團體或組織，多數基于有限的政治目的或特殊訴求，欲以激進的手段迫使政府讓步。因此歐洲各國普遍認為，恐怖主義所涉及的是內部，而不是對外的安全問題。更由于歐洲國家重視公民自由（civil liberties）價值，因此只是將恐怖主義界定為內部治安問題，對恐怖主義罪行僅建立刑法層面的聯結。

換句話說，在傳統歐洲國家看來，“恐怖主義”是一場犯罪。這種定性與美國完全不同。

美國認為，“恐怖主義”源頭在于對西方文明的敵對。因此“反恐”是一場戰爭（War）。對抗恐怖主義蔓延最有效的辦法是主動壓制，憑借強大的軍事實力先發制人。但多數歐盟國家則很難接受美國對恐怖主義的定義。歐盟國家認為，恐怖主義在歐洲只是一種工具，其本身并非目的。恐怖主義發展的背后有更為深層復雜的文化、宗教、哲學以及社會等因素，采取長期的政治途徑才是徹底解決恐怖主義的方法。他們認為反恐并不是“戰爭”，而是“對抗”或“斗爭”——不是“War”而是“Fight”。

由于越來越多在歐洲行動的恐怖分子已是歐盟公民，歐盟官員也并不喜歡以美國的方式對自己的公民“發動戰爭”。最重要的是，歐洲國家堅信恐怖主義現象是對特定政策與軍事部署，如中東和平進程與伊拉克戰爭等議題的反應，而不是如美國所描繪的對西方的敵意反應。

因此，在反恐手段上，歐洲國家更傾向于選擇預防性而非壓制性手段。他們通常視武力為最后手段，對于美國以軍事優勢先發制人的做法則感到擔憂。他們認為，美國的軍事行為一方面損害反恐行動的合法性，另一方面更擔心其成為國際社會的壞榜樣，讓其他可能意圖侵略的國家獲得出兵理由。

今年初，法國《查理周刊》遇襲事件爆發后，多國政要參加了在巴黎的反恐大游行。但美國總統奧巴馬缺席了這次活動，某種意義上也反映了歐美之間在“反恐”態度上的分歧。

前歐盟共同外交與安全政策高級代表索拉納，曾這樣闡述歐盟的安全理念——“歐洲人相信單憑軍事手段不能解決恐怖主義的問題，反而可能增加不對稱威脅的風險。新的全球安全原則必須結合預防、保護和壓制（repression）戰略來應對恐怖主義的威脅。歐盟憑借其獨特的建立在沖突預防、對話和慎重對待暴力現象的經濟和社會根源基礎上的安全文化，將在這方面做出重要的貢獻。”

但在經歷了2004年的馬德里“3·11”恐怖襲擊、2005年倫敦連環爆炸，歐洲國家對“恐怖主義”的態度已悄然變化。反恐的軍事力量逐漸加強，不再將其完全限制在民事領域。就在巴黎遭受襲擊后，法國總統奧朗德宣布，“戴高樂號”航母將前往波斯灣，與部署在約旦和阿聯酋陸上基地的法國空軍戰斗機一起執行對敘利亞東部的空襲任務。

“戰爭”還是“斗爭”，代表了不同態度。但不管做出何種選擇，歐洲都會面臨復雜的局面。《查理周刊》事件爆發后，法國極右翼勢力立刻興起，很多清真寺受到暴力攻擊。歐洲的反恐力度增強，往往會使得國內矛盾進一步惡化，從而使歐洲面臨的恐怖主義形勢更加嚴峻。

2015年8月22日，在法國“大力士”列車上與恐怖分子搏斗受傷的美國空軍士兵斯通出院

2015年8月21日，法國警察在站臺上逮捕疑似參與“大力士”列車槍擊案的恐怖分子

錢的問題

2014年，歐盟反恐協調官戴科喬夫曾警告英國政府，國家預算中對反恐投入在減少，而“我們面對的威脅正在變得更加多元、不斷擴散，也更難預測”。他還呼吁，歐洲國家應采取“協調一致的行動”來“避免不穩定，避免給恐怖分子搭建安全港”。

盡管恐怖襲擊的威脅不斷增加，但受困于資金之苦的歐洲各國政府多選擇限制國防和反恐預算的增長，作為減支和緊縮的措施。

8月“大力士”列車事件爆發后，公共交通的安全檢查制度備受質疑?！按罅κ俊绷熊嚨某丝停宪囍靶欣顭o需過安檢，也沒人檢票。包括法國在內的歐洲很多國家的火車都是如此。但要加強火車站的巡邏、對乘客行李實施安檢，就必須投入相當大的人力財力。這讓一些歐洲國家望而卻步。

法國國營鐵路集團主席紀堯姆·佩皮就表示，鑒于火車站人流巨大，對行李進行系統性安檢的做法難以付諸實施。反對者的理由還有一個，那就是歐洲多數火車站都是開放的，安檢不可能面面俱到，而且也不可能覆蓋所有火車站，恐怖分子總會找到漏洞，因此加強安檢只能是費力不討好。

自2009年歐債危機爆發后，歐洲各國開始展開艱難的財政減支行動，最終目的是將赤字率（財政赤字占GDP比重）降至3%以下。這被視為能夠根除債務危機根源、重振歐洲經濟競爭力的必要舉措。

以英國為例，卡梅倫為了削減政府支出，于是拿國防和反恐費用開刀。2010年，卡梅倫內閣發布《戰略防務與安全評估報告》，一舉削減10%的軍費。當年，英國赤字率達到多年最高的11.4%，2014年已降至5.8%。

英國下議院情報與安全委員會的年度報告中也顯示，近年來，用以支付軍情五處、軍情六處以及政府通訊總部三大反恐機構開支的“單一情報賬戶”呈整體下跌趨勢。

在法國，國防部門在去年10月宣布大幅度減少國防開支，2015年裁減7500個職位。法國防長勒德里昂當時表示，國防及解決政府赤字對國家主權同樣重要，防長需協助改善預算狀況。

法國曾承諾2015年把赤字率降至3%以下，但這一目標一拖再拖。財長薩班稱，2015年法國赤字降到4.3%，2017年才可降到3%以下。

《查理周刊》事件后，英國前安全大臣韋斯特在《每日電訊報》撰文，呼吁“英國應當給予安全部門更多資金”。韋斯特說，現在應當提供更多安保資金了，因為要在24小時內監視一名恐怖分子的行蹤，就需要至少30個特工。按照目前推算5000個重點監控分子，則至少需要1.5萬名訓練有素的特工持續工作。

人權與安全

與資金困境相比，歐洲反恐更大問題則在于“人心”的爭取，即與宗教極端思想的斗爭。反恐智庫奎利姆基金會總經理拉菲克曾表示，對于反恐必須做出兩種反應。一方面，“我們需要強有力的措施來防止襲擊——包括干預、逮捕、對犯罪分子采取強硬措施”;另一方面，“長期來看，要想贏得這場戰斗，必須與極端主義思想做斗爭，這才是長期的戰略”。

解決“人心”問題，鏟除宗教極端思想，則是一項復雜而艱巨的社會工程。

歐洲面臨日益上升的恐怖主義威脅并非偶然。它是經濟、政治、社會以及對外政策多重矛盾相互交織，并長期發展和發酵的結果。債務危機引發經濟低迷，失業率高居不下，社會排斥問題日益嚴重，惡化了歐洲社會長期存在的移民融入困境。這為伊斯蘭極端主義思想的擴散提供了土壤。整個歐洲有上千萬的穆斯林移民，他們長期處于社會底層。不同的文化和信仰、有限的教育機會和社會網絡，加上主流社會的歧視和排斥，他們逐漸成為社會中最“脆弱”的群體，與主流社會漸行漸遠。

這些困境在年輕的二代移民身上有更明顯的體現。他們生活在高福利的歐洲社會、接受西方的主流文化教育，卻面對被排斥的現實，時刻面臨失業和歧視，由此產生更加嚴重的身份認同危機。

據《金融時報》日前報道，目前歐元區的失業率仍高達11.2%。外來移民的就業情況更是不容樂觀。斯坦福和索邦大學的學者曾通過炮制“能力相當的”虛構簡歷去申請工作，發現擁有穆斯林名字的“虛擬人”獲得工作的可能性遠低于其他人，雇主普遍對穆斯林有歧視。危機沖擊下的歐洲，年輕人成為失業的主要人群。盡管沒有具體的穆斯林移民失業統計數據，但根據經合組織移民融合報告顯示，歐洲國家移民的貧困率和失業率都顯著高于非移民群體。他們是危機的主要受害者。

《查理周刊》事件后，發生了100多起針對穆斯林的威脅行為，40%的受訪者表示，法國的穆斯林團體是對法國身份的威脅，只有25%的表示可以豐富法國的文化。穆斯林移民在歐洲社會的人權并沒有得到很好保障，他們更有可能接受極端主義思想。

同時，歐洲社會內部，在反恐和公民權利保護之間也無法厘清界限。

2010年，歐洲議會以侵犯公民隱私權否決了歐美之間旨在加強反恐而進行共享銀行信息合作提案。2014年，歐洲法院以違反《聯盟根本權力憲章》解除歐洲數據保持法令以及擱置4年的歐盟旅客姓名記錄指令。歐盟陷入了反恐與保護歐盟公民權之間難以平衡的困境。重視行動合作，促進情報交流，必然會引發透明性、責任性以及民主控制等敏感性議題。

要想獲得更高的安全度，必然要讓渡一定的公民權利。但在自由主義傳統深厚的歐洲，人權與安全的抉擇并不輕松。

以巴黎襲擊事件為代表的新型恐怖活動，不僅增加了預防難度，更重要的是會繼續惡化歐洲當前面臨的經濟、政治和社會矛盾，引發歐洲社會進一步陷入分裂，最終導致反恐進入惡性循環的死結之中。

歐洲雖然是美國的主要盟友，但在反恐議題上，卻面臨著更為復雜的局面。仍以移民為例，歐盟委員會的一份報告顯示：“中東和北非有大學文憑的移民54%到了加拿大和美國，而在歐洲的移民則是87%的沒有完成小學和中學教育的人。”最優秀的、最有才能的移民都去了美國，而未受過培訓和教育的移民卻被歐洲接收。

長期以來，歐洲軍事上受制于美國領導的北約;在經濟上仍難擺脫美元為主導的世界金融的發展變化;國內面臨外來移民和少數族裔與主體民族之間的矛盾;本土極右勢力、極端種族主義的排外困擾日趨突出;對外受困于宗主國與前殖民地之間的矛盾。以上種種矛盾與問題都在制約著歐洲反恐的能力。