關于天津市東麗區政府投資項目管理的幾點思考

◎文/任國宏 劉璇

關于天津市東麗區政府投資項目管理的幾點思考

◎文/任國宏 劉璇

本文對政府投資基礎設施項目管理的研究內容和研究方法，緊密結合東麗區基礎設施項目管理實際，試圖對當前的管理模式有較大的突破，而且解決方案中涉及的問題又是國家和地方各級政府基礎設施項目投資管理普遍面臨的共性問題，因此，僅希望本研究成果對各級政府在公益性項目的投資管理優化改進方面能具有一定的參考借鑒意義。

政府投資；基礎設施項目；管理模式

一、天津市東麗區政府投資項目管理現狀

（一）東麗區政府投資項目管理發展歷程

天津市東麗區政府對投資建設項目的管理最早起源于對少量、小投資改造項目的管理，通常是一事一議、管理松散。項目的使用單位向政府提出建設或改造申請，政府批準后，財政部門就將項目建設資金交給項目申請單位，管理原則簡單，不貪污、挪用即可。至于項目工期、質量和投資控制都由項目申請單位自行管理。這種沒有監督的管理，已不適應目前每年財政投資達幾億元的項目管理形勢。

（二）當前東麗區政府投資項目管理成效

2010年以來，為進一步加大政府投資項目的統籌力度和規范管理，有效引導和帶動全社會固定資產投資，提高政府投資決策科學化、民主化水平，提高項目管理的計劃性和嚴肅性，進一步加強政府性投資項目管理，規范項目建設和資金管理程序，完善項目資金統籌監督機制，東麗區出臺了《關于建立東麗區政府投資項目儲備庫的通知》（東麗政發〔2010〕29號）及《東麗區財政預算資金基建項目管理辦法》（東麗政發〔2010〕30號），對區財政預算資金安排的基建項目嚴格執行項目建議書、可研報告、初步設計、投資計劃四步審批，在項目建設過程中，嚴格按進度撥款，嚴格控制項目各個階段的資金使用，嚴禁項目單位資金它用，提高項目的運行和效益。

1.計劃管理不斷規范

一是計劃編制機制基本建立。行業主管部門（業主單位）需銜接規劃、國土等部門，并向發改委申報下一年度投資項目控制性投資計劃。發改委、財政局根據東麗區經濟和社會發展需要、可用財力匯總審核，編制年度政府投資項目控制性投資計劃，報區政府常務會議審定，通過后下達正式投資計劃。二是計劃執行剛性大大提高。對未列入計劃的項目原則上不予立項，確需實施的項目需經縣政府常務會議討論通過，從而逐步形成了“儲備一批、前期一批、實施一批、竣工一批”的政府投資項目滾動建設機制。

2.審批程序逐步規范

一是基本審批程序得以落實。原則上按照項目建議書、可行性研究報告、初步設計、投資計劃批復四步進行。其中，項目的可行性研究、初步設計報告要求由具備相關資質的單位編制。二是評估制度基本建立。針對涉及征地拆遷或群眾切身利益的新建、擴建重點項目委托天津市政府評審中心進行專業評估，保障項目實施的科學性合理性。

3.監督機制進一步健全

實施建設工程效能監察全覆蓋，包括項目建設前期審批、招投標、設計變更、概算調整、項目建設、竣工驗收和審計等各個環節。并根據項目特點，對部分重大項目提交區政府常務會議討論通過，從而確保了項目前期工作的到位，真正提高了政府投資項目決策的公開化、民主化、科學化水平。

（三）2012—2014年東麗區財政預算內資金投資項目情況

1.2012—2014年東麗區財政預算資金盤子整體情況

東麗區2012年財政預算資金項目共計30個項目，當年計劃總投資62672.6萬元；2013年財政預算資金項目共計43個項目，當年計劃總投資21029.94萬元；2014年財政預算資金項目共73項，當年計劃總投資64017.4萬元。

東麗區財政預算安排項目個數在逐年增加，2014年較2012年個數增加一倍多，但資金額度并未同比例增加，分析其原因主要有以下兩點：

（1）大項目個數減少。隨著廣電大廈、體育中心、全民健身中心等重大項目的陸續竣工使用，近兩年我區大項目個數有所減少。

（2）資金使用效率增加。大項目減少，將有限的資金重點安排了更多的投資雖小、收益卻大的民心工程和教育事業，提高了資金使用效率。

（3）項目計劃性提高。隨著建設領域各環節逐步規范，項目單位對項目的計劃性和審批手續愈發重視，申報列入的項目越來越多。

2.2012—2014年財政預算內資金使用類別比例情況

東麗區2012年財政預算資金項目計劃總投資62672.6萬元，區籌59861.1萬元（基建費27888.55萬元、城維費7626.45萬元、教育附加費4887萬元、新農村建設資金2429.1萬元，配套費17030萬元），自籌1411.5萬元，市籌800萬元、國債600萬元。

東麗區2013年財政預算資金項目計劃總投資21029.94萬元，區籌20948.74萬元（基建費10380.36萬元、城維費5387.08萬元、教育附加費3643萬元、新農村建設資金1538.3萬元），自籌81.2萬元。

東麗區2014年財政預算資金項目計劃總投資64017.4萬元。其中：區籌46555.4萬元（基建費10859萬元、城維費6505.1萬元、教育費附加9143.3萬元、配套費20048萬元），市籌17462萬元。2014年區籌46555.4萬元資金中，包含19354萬元的撤項資金，本年度實際安排區籌資金27201.4萬元。

從圖3、4、5可看出，基建費的指出比例逐年遞減，教育費附加、城市維護費用使用比例逐年遞增，其原因分析如下：

（1）前兩年建設類項目投入比例較高，且這些項目大多進入收尾階段，只需安排工程尾款，所以基建費用安排數額有所降低。

（2）按照“美麗東麗”的發展要求，區容區貌的改善需要逐年增加，所以城維費用有所增加。

（3）按照全市教育達標總體要求，為了給孩子們更好的學習環境和條件，對教育的投入力度不斷加大。

二、東麗區政府投資項目管理問題

（一）計劃管理有待進一步增強

投資計劃隨意性較大，2013年全年審批財政預算資金投資項目80個，其中52個為年度計劃內項目，計劃外28個，比例為35%。2014年上半年共審批使用財政預算資金投資項目32個，計劃外項目15個，比例達到50%，在一定程度上降低了年初控制性投資計劃的權威性。同時由于區財政資金緊張，未列入年度控制性投資計劃的項目資金落實難度也很大，容易造成部分項目建設中資金不能按時到位，建設緩慢的情況。

（二）項目建設程序不完善

部分建設項目未按要求辦理相關手續，超計劃投資部分未重新進行報批；有些項目為了趕工期存在無計劃批復、邊設計邊施工和審批手續不完整現象；有些項目由于資金不到位，加之施工組織不夠協調，項目不能按計劃進度如期完成。

（三）項目前期論證不夠專業

項目建設實施中往往出現更改建設標的、變更建設內容、增加建設投資等現象，大多與項目前期論證深度不夠有直接關系。項目單位為爭取到政府投資，把主要精力放在取得立項這一環節上，對內容的研究和論證不夠，細節把握不準。盡管東麗區發改委每年會牽頭財政局、規劃分局、國土分局、建委等相關部門對東麗區下一年度擬實施的政府投資項目進行論證，但專業行不強，僅簡單考慮項目的是否符合土地利用規劃、城市總體規劃、資金來源等方面的法規，對項目實施的社會效益、長遠作用和建設過程中具體問題等方面沒有專業的論證。

（四）項目責任部門對項目前期審批不夠了解和重視

雖然東麗區出臺了相關政策文件，完善了項目審批機制，東麗區發改委也多次組織相關培訓，幫助各街、園區管委會、各部門了解項目前期審批的各項手續和流程，但在實際執行過程中，項目責任主體仍未能全面了解并重視前期審批，造成項目手續后補、審批倒置等現象的發生時有發生，項目的科學性、合理性得不到保障。

（五）超概算投資現象較為突出

一些政府投資的建設項目因項目本身設計深度不夠，概算粗略，中途變更較多，項目施工變更制度也不完善，使得項目變更的隨意性較大，還有的建設單位批少建多，提高裝修標準，擴大建設規模。

（六）項目后評價制度尚未建立

東麗區尚未建立項目后評價制度。開展項目后評價，不僅有利于完善已建項目、改進在建項目和指導待建項目，更重要的是可以通過運用實際數據資料來檢驗、分析工程管理中存在的問題，進一步完善和調整相關政策、制度和管理程序，防止政府投資決策失誤，進而實現關口前移，提高和改善投資效益，從源頭上防治腐敗。因此加快建立政府投資項目后評價制度顯得尤為重要。

三、解決東麗區政府投資項目管理問題政策性建議

（一）政府投資項目管理制度建立的實施建議

1.明確界定政府投資項目管理范圍

東麗區政府應把有限的財力用于區域建設最最需要的方面，真正提高政府投資使用效率，包括在政府投資工程上的效率。區政府在投資工程方面面臨著雙重的體制重構任務，首要的是切實轉變政府的職能，明確界定政府投資項目管理范圍，不能大上政績工程；其次才是要適應市場經濟要求，建立完善的政府投資工程管理體制。

2.必須建立規范系統的法規體系

規范系統的法規體系是實現政府投資項目有效管理的前提。發達國家普遍對于政府投資項目的管理設有專門的法律法規和專門的合同。有的發達國家（如美國）甚至不惜犧牲效率，也要保證依規則辦事。這是政府直接實施政府投資工程合理機制的重要支撐。任何人對于政府投資項目的實施過程都可具有知情權，政府投資項目要接受多方面的監督，保證了政府投資項目實施的廉潔、公正。東麗區應建立對于政府投資工程管理部門嚴格的監督機制：一是建立嚴格透明的操作程序，從制度上保證工程管理的有效進行。二是嚴格的外部監督體制，承包商如認為政府投資工程管理部門如有不規范的行為，可以向有關監督部門投訴等。

3.應實施專業化政府投資項目管理

發達國家和地區政府對于政府投資項目的直接實施管理是政府的一項重要職責。幾乎所有發達國家和地區都有實施政府投資項目的專門機構，從而保證了管理的專業化。現代大型項目建設，是在有限的時間、空間范圍內將各種有限的資源協調成默契配合的復雜邏輯關系以及將多種現代化工業技術、施工技術、管理技術交叉有效地運用，需要項目管理部門將前期項目實施中的戰略管理，施工管理過程中的施工管理、變更管理等等建立工程項目管理信息系統。

4.注重專業化人才的培養

政府工程項目管理工作是一項高智能的技術服務工作，需要由一專多能的復合型人才來承擔。東麗區要達到政府工程建設項目的專業化要求并不是一件容易的事情，專業化要求很高，不僅要掌握相應的工程技術專業知識，而且還應對工程經濟學，項目管理的基本知識以及工程建設的相關的法律法規方面的知識有所了解。業主對工程建設項目的管理是一項高水平的管理，需要專業人員來勝任，而非一般的行政管理人員所能勝任的。因此，不斷提高東麗區工程項目管理人員的能力和水平是提高政府投資項目管理水平的一個重要任務。

圖1 東麗區政府投資項目管理結構圖

（二）政府投資項目前期及建設管理的實施建議

1.加強項目前期論證及管理

對那些經濟、社會和環境影響重大的、社會公眾普遍關注的政府投資項目，采取聽證會、征詢會等方式廣泛征求社會各界的意見建議，由有關專家或委托有資質的中介機構進行評估。前期準備不充分，絕對不能進入施工階段。項目單位在申請項目預算前，須進行許多市場調研，潛在的承包商（設計、施工、監理及材料設備供貨商等）都可以參與進來進行預算評估，立項時間雖長，但效果一定會非常明顯。

2.對政府投資工程實行相對集中的專業化管理

對于政府投資工程，應根據其專業性質分別由不同的政府專業機構進行非常嚴格的管理，即由政府專業機構行使業主的職能，對政府投資工程的實施進行全過程的集中管理，建設完成后，再交付需求部門使用。但這樣的主管機構在政府投資工程的實施中，只行使業主的職能，不具有政府的管理職能，其工程的運作依然要遵循一般工程的運作模式。

3.加強監督減少項目超概算情況的發生

首先，提高設計概算的精確度。設計概算的內容是否完善、有無漏項、計算是否準確，不僅影響著項目建設投資目標的實現，而且直接影響到管理部門對工程投資項目管理。因此要加強對設計的宏觀審查和微觀監督，從嚴把關。其次，加強對建設單位項目成本的控制。對單位已經報建的建設項目內容在施工中嚴格監督，完善簽證變更制度。對批少建多，擅自提高裝修標準，擴大建設規模的項目及責任人根據相關法律法規采取相應的處罰措施。

4.加大對政府投資項目違規操作的處罰力度

要制定政府投資責任追究可操作性法規，結合政府投資管理的特點，明確責任追究主體、追究范圍、追究程序等具體內容，加大對政府投資違規違紀行為的懲處力度，增強責任意識，切實做到有權必有責、用權受監督、侵權需賠償、違法要追究。

5.建立健全政府投資項目后評估制度

要在政府投資項目竣工驗收、投入使用后，運用科學、系統的分析評價方法，對項目的前期準備、實施過程、運營情況以及效益和影響等方面情況進行全面綜合評價，分析存在的問題，提出整改措施，以此進一步強化對政府投資項目的監管，促進政府投資決策水平的提高。

6.積極推行“代建制”運作模式

代建制模式下，政府投資項目的“投資、建設、管理、使用”各方相分離，采取招投標方式選擇代建單位，并以合同方式來約定投資綜合管理部門、使用單位和代建單位的職責管理，分工明確，彼此制衡，互相監督，能有效提高政府投資項目管理的專業水平，降低項目建設和管理成本，有效控制項目的投資規模，遏制腐敗現象的發生。

責任編輯：張麗恒

F283

A

1006－1255－（2015）12－0029-04

任國宏（1967—），天津市東麗區發展和改革委員會。郵編：300300

劉璇（1984—），天津市東麗區發展和改革委員會。郵編：300300