援助之手、攫取之手與民生類公共品供給

劉冰峰, 金 群

(1.景德鎮陶瓷學院工商學院,江西 景德鎮 333403;2.中國人民大學經濟學院,北京 100872)

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援助之手、攫取之手與民生類公共品供給

劉冰峰1, 金 群2

(1.景德鎮陶瓷學院工商學院,江西 景德鎮 333403;2.中國人民大學經濟學院,北京 100872)

本文基于新稅收集權理論,通過提出三個假設來驗證援助之手、攫取之手與民生類公共品供給間的影響效應。通過構造分省的民生類公共品供給指數、轉移支付與“兩只手”面板數據與模型,實證分析發現:第一,援助之手對民生類公共品供給具有正向效應,但是其激勵效應受到了攫取之手的顯著抑制。第二,分地區考察中,“兩只手”的治理模式對民生類公共品供給影響存在地區異質性差異,攫取之手對公共品供給的負面效應在稅收凈流入地區更大。第三,與援助之手類似,中央轉移支付對公共品供給具有促進作用,但同樣受到了攫取之手的抑制。最后,本文從三個方面提出了完善優化“兩只手”治理模式對民生類公共品供給的相關政策啟示與建議。

渠道檢驗;轉移支付;公共品供給

一、引 言

近幾年來,關于分稅制改革中的“攫取之手與援助之手”治理模式的研究,得到了學術界廣泛的關注和討論(陳抗等,2002;李永友等,2010;傅勇等,2010;Huang and Chen,2012;方紅生等,2013),但是對于“兩只手”激勵效應研究結論看法不一,尤其關于“兩只手”對民生類公共品供給的影響效應研究甚少。基于新稅收集權理論的框架,本文在已有“兩只手”治理模式與激勵效應研究的基礎上,對攫取之手、援助之手與民生類公共品供給效應做進一步的分析探討。

本文基于新稅收集權理論,通過構建一個以“攫取之手和援助之手”為雙內核的旨在評估“兩只手”治理模式與民生類公共品供給影響的理論框架,提出了2個研究假說。本文的貢獻集中體現在以下三個方面:第一,本文通過引入“兩只手”治理模式框架,拓展了原有的稅收集權激勵效應的分析范疇,驗證了中央政府“攫取之手”對民生類公共品供給的負面效應,以及中央政府“援助之手”對“攫取之手”的抑制效應,這對分稅制下“兩只手治理”模式的研究和探討具有極大的補充和拓展意義;第二,本文加深分稅制改革下轉移支付對民生類公共品影響的認識。與“援助之手”類似,本文驗證了轉移支付對攫取之手的抑制效應的存在,即轉移支付能夠極大緩解攫取之手對公共品供給造成的負面效應;第三,本文驗證了“兩只手”治理模式的地區異質性差異。通過區分稅收凈流出地區與稅收凈流入地區,本文研究發現在稅收凈流出地區攫取之手的負面效應更大,這對進一步優化兩只手在地區間的治理模式具有重要的參考價值。

二、文獻回顧與研究假設

我國以稅收集權為特征的分稅制改革,由于對央地間事權的劃分和調整不清,由此導致央地之間縱向收支不平衡,同時中央以轉移支付形式在地區間進行再分配,即中央政府實際上扮演了“攫取之手”和“援助之手”的雙重角色:攫取之手導致地方政府巨大的增收或增長壓力,而援助之手會緩解其攫取之手給地方政府所造成的壓力(李永友、沈玉平,2009;Huang & Chen,2012)。對于“兩只手”治理模式的度量,借鑒Oates(1985)、湯玉剛(2011)和方紅生等(2013)文獻做法,我們用攫取之手(用Grab表)衡量中央政府在分稅制改革中實際占有國家總稅收的程度,即Grab=(中央稅收+地方上解-稅收返還)/總稅收。同樣,對于財政分稅制改革中援助之手指標的構建,遵循袁飛等(2008)、范子英等(2010)等文獻做法,援助之手(用Help表示)衡量中央政府對地方政府支出援助程度,即HELP=(不含稅收返還的中央補助/本級地方財政支出)。

按照新財政集權理論,地方政府所承擔的大量支出壓力塑造了其財政收入最大化的目標,中央政府始終主導著中央與地方間的分配規則,由于對中央和地方間事權的劃分不夠完善,導致了財權上移與支出下移的情況,地方尤其是省以下財政的負擔很重,部分地方政府財力只能勉力維持機構的基本運轉,根本談不上提供有效的公共品供給(陳錫文等,2002;傅勇等,2007;張文春等,2008)。財政集權將激勵地方政府伸出攫取之手而非援助之手,具體表現為財政資源迅速地由預算內向預算外甚至體制外轉移,貪污、腐敗愈加普遍,地方政府的“援助之手”有向“攫取之手”轉變的明顯趨勢(陳抗等,2000)。此外,若攫取之手導致地方政府財政巨大的增收或者支出壓力,那么中央政府的援助之手無疑將會緩解攫取之手對地方政府造成的巨大支出壓力,從而在一定程度上降低對地方政府對民生類公共產品的支出的約束,由此我們提出如下假設。

假設1:援助之手對民生類公共品供給正效應會隨著攫取之手而減弱。

但是在考慮到地區之間的異質性后,一方面,相比于稅收凈流出地區,分稅制下“攫取之手”對稅收凈流入地區的地方政府財政增收或者支出壓力更大,其結果必然是倒逼凈流入地區的地方政府將財政支出更大的比重投入到推動經濟發展的基建建設中,這樣進一步壓縮和限制民生類公共品的支出水平和規模,因此在稅收凈流入地區攫取之手對民生類公共品供給影響更大;另一方面,相比于凈流入地區,中央對凈流出地區“援助之手”等稅收支持非常有限(李永友等,2010;方紅生等,2012),所以在凈流出地區,援助之手在緩解攫取之手給地方政府所造成的壓力方面效果可能并不顯著,而在稅收凈流入地區中央援助之手可能極大緩解地方政府的支出壓力,從而對民生類公共產品供給產生十分顯著的影響。因此假設如下:

假設2:相比于凈流出地區,“兩只手”治理模式對民生類公共品水平的影響效應在稅收凈流入地區要大。

相比于分地區考察下的中央轉移支付的影響效應,對于中央轉移支付自身的效應而言,根據最新研究發現,中央轉移支付具有兩大效應:一是粘蠅效應,即轉移支付會刺激地方財政支出規模過度膨脹(方紅生等,2013;張軍等,2010;付文林等,2012);二是可替換效應,即轉移支付的改善會刺激地方政府將更多的資金投向基本建設而非科教文衛支出(付文林等,2012)。由此,在財政集權體制下,地方政府面臨著巨大的支出和財政收入壓力,財政支出必然會更多的被用于基本建設。此外,在現有的轉移支付體系中,地方政府要獲取轉移支付必須擁有配套的相應資金,倒逼地方政府更大的稅收壓力,因此可以推斷如下假設:

假設3:轉移支付對民生類公共品供給的正效應會隨著攫取之手而減弱。

三、模型與數據

(一)模型設定

為進一步檢驗上文的假設,本文以中國31個省份1998-2011年的數據為基礎,構建如下面板數據模型:

suit=α0suit-1+α1grabit+α2helpit+α3grabit×helpit+α4gdp_perit+α5pseit+α6Xit+ut+ηi+εi

其中i代表省市,t代表時期。其中i代表省市,t代表時期,suit代表省i在時期t的民生類公共品供給有效性指數,本文主要考察包括衛生醫療、失業與養老在內的公共品供給情況,相應地選取了平均預期壽命、醫療保險覆蓋率、失業保險覆蓋率和養老保險覆蓋率這四個指標代表公共品的最終有效產出,進而從地方政府公共支出的最終有效產出角度,來評價地方支付對民生類公共品供給的有效性。對于此指標的構建主要基于動態因子方法。

對于“兩只手”治理指標的設計,grab是中央攫取之手變量,根據假設1我們預期其系數為正,表示中央攫取之手對區域環境的負面效應;help是援助之手變量;grab×help是攫取之手和援助之手的交叉項,根據假設1我們預期其系數為正,表示攫取之手的負向效應將受到援助之手的抑制。

其他關鍵解釋變量中,gdp_per是人均gdp變量,代表地區經濟發展程度。根據LopezR.(1994)、Dean J.(1998)以及李濤(2008)等文獻,地區經濟發展程度與地區環境污染在一定程度上存在正相關關系,因此我們預期其系數為正。pse是政府偏好變量,用地方財政社會性支出占地方財政總支出的比重來表示,即地方社會性支出比重越高,民生類公共品供給水平越高,因此我們預期其系數為正。

Xit表示一組控制變量,包括地區i在時期t城市化水平、經濟開放度等解釋變量。城市化水平(urban)用各省城鎮從業人員占社會從業人數的比重來表示,經濟開放度(open)用各省外商投資總額占GDP的比重來表示,地方總財政收入用tax表示。文中對以絕對數表示的解釋變量都取自然對數形式。其中ηi表示不可觀測的省或直轄市的特質,ut是年度虛擬變量,εi是隨機擾動項,假設與解釋變量無關。

為進一步檢驗假設2,本文將稅收凈流出與凈流入地區定義如下,其中FLOWit表示稅收凈流出,稅收凈流出=中央稅收+地方上解-含稅收返還的中央補助收入表示。如果稅收凈流出大于0,則FLOWit=1,否則FLOWit=0。INFLOWit表示稅收凈流入地區,如果稅收凈流出小于0,則INFLOWit=1,否則INFLOWit=0。本文通過將這兩個虛擬變量分別乘以式中的核心解釋變量,來識別稅收的地區差異影響效應。其中,在樣本考察期內,所有年份都是凈流出地區的省份主要有:北京、天津、上海、遼寧、山東、福建和浙江等省份;而所有年份都是稅收凈流入地區的省份主要有:內蒙古、貴州、青海、江西、甘肅、寧夏等省份。

四、計量回歸結果分析

在模型回歸中,針對可能存在的內生性問題,本文對模型的估計分析,一方面采用兩步系統動態GMM方法,在選擇合適的水平方程和差分方程的滯后期下,各檢驗結果均通過了GMM估計方法的基本要求,從而說明采取兩步系統動態GMM方法的可行性,另一方面,本文還采用常規的最小二乘法(OLS)分別進行回歸估計,進一步來檢驗本文構建模型的穩健性。

(一)攫取之手、援助之手與民生類公共品供給回歸分析

表1是運用系統GMM和OLS方法對模型的估計結果。表中(1)-(6)列回歸結果可以發現,攫取之手(Grab)估計系數為負但均未呈現出統計上的顯著性,即攫取之手與民生類公共品供給間不存在顯著的抑制效應。援助之手(Help)估計系數均顯著為正,說明分稅制下中央政府的援助之手會極大的促進民生類公共品供給,從而提升地方公共服務水平。此外,在考慮到上述兩變量的交互相應后,二者交叉項(Grab*Help)估計系數顯著為負,這意味著假設1得到驗證,即援助之手之手對公共品供給影響的正效應得到了攫取之手的“抑制”。

對于模型中其他控制變量而言,在表中(1)-(8)列回歸結果相當穩健。具體來看,地區經濟發展程度變量人均GDP(gdp_per)估計系數基本顯著為正,地區經濟發展程度越高越能促進民生類公共品供給。政府偏好(pse)估計系數基本為正,即地方社會性支出比重越高,民生類公共品供給水平越高。城市化水平(urban)、經濟開放度(open)對民生類公共品供給同樣呈現顯著的促進作用。與以往回歸不一致,地區地方總財政收入(tax)對公共品供給呈現一定程度上的抑制效應。此外,本文還控制了年份等相關固定效應。

表1 “兩只手”治理模式與民生類公共品供給

注:“* ”p<0.1,“** ”p<0.05,“*** ”p<0.01,括號中的數字為雙尾檢驗的t或z值。需要說明的是,在選擇了作為工具變量的差分方程與水平方程的合適滯后期后,各計量模型中用于檢驗工具變量是否受過度識別約束的Hansen檢驗方法以及針對二階序列相關性進行檢驗的AR(2),均通過了相關檢驗的基本要求。下同。

(二)基于分地區考察下“兩只手”治理模式影響效應

對于分地區的情形,具體結果見表2。通過實證分析我們發現,對于稅收凈流出地區而言,中央政府攫取之手對民生類公共品供給產生預期的顯著負向沖擊,援助之手(Help)估計系數基本顯著為正,而在稅收凈流入地區攫取之手變量估計系數為負,但是不再顯著。同樣,交互項(Grab*Help)回歸中估計系數均為負,但在稅收凈流入地區系數為正。這意味假設2被證實。此外,其他變量中與表1回歸一致,區域經濟發展程度的代理變量(gdp_per)與政府偏好變量(pse)估計系數基本為正。控制變量中,城市化水平(urban)與公共品供給顯著正相關關系仍存在,地方總財政收入變量(tax)估計系數仍不顯著。

表2 分地區下的“兩只手”治理模式回歸分析

(三)轉移支付與民生類公共品供給

與中央補助為主要構成的援助之手一樣,若分稅制改革導致地方政府巨大的財政壓力的話,那么中央政府的轉移支付無疑會緩解財政集權給地方政府所造成的壓力(方紅生等,2014),從而在一定程度上降低地方政府對民生類公共品供給投入水平的約束,但這是否意味著轉移支付與本文構建的援助之手具有相同的效果與作用？據此,本文將轉移支付(tf)變量以及轉移支付與攫取之手的交叉項(Grab*tf)納入模型(1)進行回歸估計分析。表4的回歸估計采用GMM與OLS估計方法,同樣控制年份等固定效應。

表3估計結果顯示,轉移支付變量(tf)估計系數顯著為正,說明轉移支付能夠有效促進民生類公共品供給水平的提升,與上表一致攫取之手變量(Grab)估計系數顯著為負。二者交互項(Grab*tf)估計系數顯著為負,說明轉移支付的正向效應得到了攫取之手的減弱,假設3得到驗證。

表3 轉移支付與攫取之手的回歸分析

五、結論性評述

關于“兩只手”治理模式研究討論較多,普遍認為以稅收集權為主要特征的分稅制改革,極大影響稅收征管效率和部分高稅行業的發展,但是對于世界上最大的發展中國家,“兩只手”治理模式對于區域民生類公共品供給具有何種影響效應,本文基于稅收集權理論,提供對援助之手、攫取之手與民生類公共品供給間影響實證分析發現:第一,中央政府的援助之手會極大的促進民生類公共品供給,而攫取之手對民生類公共品供給存在負向效應,同時攫取之手對援助之手的促進效應具有極強的抑制作用。第二,分地區的情形中,對于稅收凈流出地區而言,中央政府攫取之手對民生類公共品供給產生預期的顯著負向沖擊,同時對援助之手的抑制效應更強,而在稅收凈流入地區二者效應不顯著。第三,與中央補助為主要構成的援助之手一樣,轉移支付能夠有效促進民生類公共品供給水平的提升,但其激勵效應同樣受到攫取之手的負面影響而減弱。

在政策啟示方面,本文的研究在一定程度上驗證了分稅制下兩只手的治理模式對民生類公共品供給產生的復雜影響與效應,這對當前分稅制改革中的如何進一步優化民生類公共品供給狀況從而提升區域公共服務水平,提供了新的視角與實踐路徑。本文可能帶來的政策啟示主要有三點:首先,在分稅制改革中要全面考慮地方政府行為的作用以及產生的一系列效應,注重對兩只手治理的引導和規范,避免公共政策的失靈和扭曲。在具體宏觀政策方面,加大對地方政府的稅收返還程度,發揮稅收返還對民生類公共品供給的積極效應;其次,加大區域間有差異的轉移支付機制的健全,發揮中央補助等援助之手對公共品供給的積極效應,構造機制健全的援助之手制度,尤其加大對于稅收凈流入地區的中央補助比重,緩解地方政府的財政收支壓力,進而降低攫取之手對公共品供給的負面效應;最后,在兩只手治理模式的匹配方面,中央政府要交兩只手控制在合理的區間之內(方紅生、張軍,2013),一方面要積極提升援助之手在稅收凈流入對攫取之手的負面效應的抑制作用,同時也要降低攫取之手在稅收凈流出地區的負面效應,具體實踐上要逐步降低中央政府稅收分成比重,提高地方政府的財稅收入,從而為地方公共品供給提高充分的稅收保障,進而全面提升區域公共服務水平。

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(責任編輯:風 云)

Helping hand, Grabbing hand, and the Public Goods Supply

LIU Bing-feng1, JIN Qun2

(1. School of Business Administration, Jingdezhen Ceramic Institute, Jingdezhen 333403, China;2. School of Business, Renmin University, Beijing 100872, China)

Based on the theory of new tax centralization, this paper puts forward three hypotheses to test the effect of helping hand and grabbing hand on the supply of public goods concerning people’s livelihood. The empirical analysis with the panel data and model finds that: First, the helping hand has a positive effect on the public goods supply, but its incentive effects are significantly curbed by the grabbing hand; Second, the governance pattern of the “two hands” shows regional heterogeneity differences; Third, similar to the helping hand, the central transfer payments plays a promoting role in the public goods supply.

channel test; transfer payment; public goods supply

2014-10-23

江西省高校人文社會科學重點研究基地資助項目(JD1386)

劉冰峰(1975-),男,江西景德鎮人,景德鎮陶瓷學院工商學院副教授;金群(1993-),女,吉林長春人,中國人民大學經濟學院學生。

F812.8

A

1004-4892(2015)06-0034-07