論我國公職律師制度亟需解決的問題

向靜

從1996年28名浦東律師成為我國第一批公職律師以來，我國公職律師制度發展至今已約20年。公職律師們在提高政府依法行政水平、維護社會穩定以及服務經濟建設方面都發揮了巨大的作用，但不能否認的是，公職律師制度仍然存在諸多問題。筆者試著提出解決這些問題的決策和建議，并強調在當前階段公職律師需做好法律援助工作。

一、我國公職律師制度的發展現狀

自2002年公職律師試點工作以來，公職律師制度已經在全國全面鋪開。其中，廈門、揚州、吉林、廣州、周村等地形成了自己的典型模式。目前，全國共有公職律師4730人，建立公職律師制度已成為各級政府機關的普遍共識。

（1）我國公職律師的職業定位。司法部頒布的《關于開展公職律師試點工作的意見》中，已將公職律師定義成取得法律職業資格，供職于政府職能部門或行使政府職能的部門，為本級政府或部門提供各種法律服務，由政府支付薪酬的國家公職人員。

但業界對公職律師的定位仍存在不同聲音——有學者認為“公職律師服務政府的職能不應包含刑事檢控及實施法律援助，應主要圍繞政府工作中心及任務，協助處理涉法事務，涵蓋代表政府參加訴訟”；也有學者提出“務必將提供法律援助的義務和責任定位于由政府部門的公職律師來承擔”。

（2）公職律師履職現狀。公職律師的職能大致可以分為參與決策、制度把關、化解糾紛、法律援助四個方面。

在參與決策與制度把關方面，公職律師們因為本身地位尷尬，在社會治理過程中的政治影響未能得到充分發揮，并未能按照《意見》中規定的那樣發揮法政府律顧問的作用。

法律援助方面，我們可以從江蘇省法律援助中心的一組數據進行分析。在江蘇省法律援助機構每年辦理的約23000余件法律援助案件中，由法律援助中心公職律師代理的案件只占約10%，大部分的法律援助案件仍是由社會律師和基層法律服務工作者代理。與江蘇省8300余名社會律師相比，全省121個法律援助中心專職從事法律援助工作的律師只有133人。可以看出，公職律師的法律援助工作有待加強。

最后，在化解糾紛方面，公職律師通過調節協商、行政訴訟以及參與信訪接待，在規范政府依法行政、依法訴訟發揮了獨到作用。尤其是近年來“民告官”案件增多，公職律師作為本部門代表，在處理頻發的征地拆遷、環境污染糾紛中功不可沒。

二、我國公職律師制度存在的問題

（1）立法的缺失導致公職律師身份尷尬。按照目前的法律、法規，公職律師的設立及存在尚缺乏法律依據。新《律師法》中規定：“國家機關的現職工作人員不得兼任執業律師”，而依《司法部關于開展公職律師試點工作意見》的規定，公職律師的產生、選拔及身份恰恰是《律師法》規定所禁止的。二者之間顯然存在著矛盾，使得公職律師的地位陷入尷尬。

（2）職業環境影響導致公職律師履職困難。由于公職律師自身的公務員身份，以及身處行政部門的大環境，公職律師很容易受“官本位”思想影響，對各類法律事務作出決定、處理及出具法律意見時，易受單位領導人及其他行政人員的意志左右和干預。

（3）待遇偏低導致公職律師積極性低下。公職律師因為屬于公務員序列，無論他們為本部門提供多少法律服務，每月的工資都是相對固定的。這種薪金模式，往往造成公職律師工作積極性不高。

（4）管理制度限制公職律師人才選拔渠道。由于公職律師屬于公務員序列，公職律師的選拔就必須要同時滿足三個條件：第一、具有律師資格或法律職業資格；第二、供職于政府職能部門專職從事法律事務的人員；第三、所在單位同意擔任公職律師。這種選拔方式等于關閉了面向社會招錄的大門，不利于公職律師隊伍的壯大。

三、對完善我國公職律師制度的思考

（1）根據各地情況，調整管理模式。目前，我國廈門、揚州、廣州等地都已形成了相對成熟的公職律師管理模式。

筆者認為，現階段對公職律師采用“廈門模式”中的雙重管理更為科學。廈門模式中，政府并不設立專門機構管理公職律師，而是由公職律師所在單位進行管理，既避免了與現有的政府法制部門之間的重復設置和職能重疊，又能避開行政機關之間的職能之爭，使公職律師制度在低成本的狀態下建立并發揮作用。此外，“廈門模式”在準入和執業監督上嚴格把關，保證了公職律師隊伍的高起點、高素質，較好地解決了困擾公職律師管理上的“兩張皮”問題。

（2）完善制度保障，破除公職律師履則困境。一是盡快修訂《律師法》，對現行《律師法》中公職律師的概念、法律地位、性質、功能作用、執業機構等條款作出規定。其次，應在《律師法》中對公職律師制度加以專章規定或增加“國家建立公職律師制度”的條款，凸顯公職律師制度的正當性和合法性，并具體規范公職律師的任職條件、職責范圍及其履行職責時的職業道德和職業紀律。

二是建立公職律師首問制。規定政府部門在作出重大決策、重大項目或進行重要活動時，必須有政府律師出具的法律意見書才能有效。行政執法機關發布規范性文件或者作出重大行政處罰決定時，立法機關在起草有關行政法律法規時，也應征求政府律師的意見。筆者認為還可逐步嘗試讓公職律師列席政府常務會議，方便律師為政府把握法律關。

三是落實《關于開展公職律師試點工作的意見》，保障政府內的公職律師不因依法執業而受調離、降職處分。

（3）建立有效激勵機制，提高公職律師積極性。一方面是提高公職律師的待遇，可以根據公職律師的履職情況設定績效工資，提高公職律師工作的主動性。另一方面，給予公職律師按公務員依法晉級晉職的權利，根據公職律師在政府行政管理中的實績、學術研究能力，法律服務能力等綜合情況給予職稱評定，給予公職律師晉升行政職務的機會。

（4）將法律援助律師納入公職律師行列。我國的法律援助模式，是采取由法律援助機構負責受理、審查法律援助申請，并指派或者安排律師等專業人員（公證員、基層法律工作者等）提供法律援助服務。

首先，應明確法律援助公職律師的職責。確保法律援助律師將提供法律援助作為唯一工作內容；其次，應明確法律援助律師的公務員身份，由政府為他們提供穩定的收入，使法律援助律師沒有后顧之憂，專心工作，保障法律援助工作的順利開展；再次，應選拔高素質的專業人才。

最后，關于法律援助律師制度的費用問題，可以嘗試國外合同制度和“勝訴付費”做法，律師費從當事人勝訴后所獲得賠償額中按一定比例支付，敗訴則不收費的做法，實際上由律師來承擔風險，政府財政不必為此支出。