論行政處罰中裁量權的控制問題

黃宏偉

摘 要：為有效貫徹相關行政處罰的實施和正確執行，相關法律規定、條文應當就其規制的主體、客體、事實內容等概念規定作出明確、細化的界定和釋義。但是，就現實而論，從立法層面很大程度上卻為裁量權開辟了一條“自由大道”，為權利濫用留下了漏洞，類如處罰彈性過度量化等，都在為司法腐敗、執法不公等惡劣行跡的出現提供脫身之法；同時也為“利益至上”、“人情關系”等社會惡習提供了蔓延的溫床。行政權濫用，即是行政主體對職務權利的濫用，是當今法制建設亟需解決的問題。鑒于此，本文將圍繞行政處罰裁量權的基本執行原則、造成行政裁量權濫用的因素及其具體情形展開論述，并就此提出相關規制建議，以期豐富相關方面的研究，促進我國規范化、法制化社會主義發展目標的實現。

關鍵詞：司法務實；法律規制；行政執法；自由裁量權

隨著經濟社會的迅速發展，但與之相關的法律制度卻未能得到同步完善，由此引發各種社會與法律問題此起彼伏。譬如，行政機關在對某一事件作出處罰的時候，相關這個案件的每一個環節、執行的時間和方式以及執行的先后排序等，但因為與之相關的法律缺位，又或是法律條文的模棱兩可，即意味在這一環節上的權利行使存在很大的任意性，故而也極易造成裁量權被不規范的使用，甚至是濫用，從而嚴重影響了涉案人員的合法權益。因此，對行政處罰裁量權的規制辦法展開探討與研究，極具現實意義。

一、行政處罰裁量權的基本執行原則

（一）目的適當性原則

就這一原則而論，筆者認為，在行使行政裁量權的過程中，不管行使主體的動機是源于哪一種原因，首先必須符合“授權法”的立法精神，且與立法目的相契合。法學界不少學者都提出了“行使行政裁量權應是出于善意、誠實且合乎法律目的的，否之不能視作其權利行使的合法。”，而這一學說也得到了廣泛地認同。即判定行政主體在行使行政裁量權時是否合法，取決于當時行使權利的目的為何，同時還提倡權利的行為應本著“為民眾服務”的公益理念。但現實中，仍然存在大量違反法律規定的越權行為、濫權行為，即便行為人沒有故意、放縱或惡意的不良動機，但其對行政權的自由行使同樣可能造成違反法律的后果。

（二）正當合理性原則

在行政法范疇的正當合理原則，可以說是對行政裁量權能否實現的根基，如果行政機關沒有正當的理由、合法的依據，那么這種權利的行使自然也就于法無據、于法有悖了。針對這一項原則，筆者認為應借以法理學的視角來看待“正當合理”。也就是說，應將正當合理原則視作法治精神的主導指向之一。將這項原則在行政法領域內轉化，可分作三大分支：平等適用原則、權利保護原則和比例原則。一言蔽之，上述三項就形同最穩固的幾何形——三角形，當三者首尾相接時，便是最堅實的存在；一旦脫離某一部分，以往的固定便不復存在。由此可見，正當合理原則作為符合法治精神的基本觀念、符合公正、公平、正義要求與社會經驗法則，同時也是一個多層次、多元化的概念，是一種道德準則、文化習俗、自然規律。

二、造成行政裁量權濫用的主要因素

權利濫用的成因諸多，但并非依靠哪一面單方力量就能夠促成濫用行為的出現。針對這一現象，可以嘗試從權利的濫用起源入手分析，即是“誰”最初給了行政裁量權能夠濫用的機會。究其本因所在，筆者認為主要有以下幾點為行政裁量權的濫用開了“綠燈”：

其一，是行政法規對量刑的認定界限模糊。比如，對于法規中“較大”、“以上”、“以下”等都沒有具體公式或規定指出何種情形對應數量應適用哪一種處罰、該罰多少等。從而這種“彈性空間”的存在，便給了行政機關裁量權“依法行使”的名義，雖然其可以填補執法機關在依法進行違法行為的查處與處罰過程中因為部分立法的不完善所帶來的法律空白，但就目前現狀而言，這種“奉旨”查案、服務于民的立法初衷頻繁的遭遇到曲解，甚至是惡意的濫用，以致于對這項權利的認知與行使在分屬不同部門的執法工作人員或是不同區域的執法機構，都有著較大程度上的差異性。

其二，是行政法規對處罰標準的解釋含糊。比如，對于所謂“減輕處罰”的解釋，多數都只有這四個字的出現，之后再無其他的更進一步地指引，那么不由得引發更多的疑問，到底該怎么樣“從輕發落”？認定可以“從輕發落”后又該作出怎么樣的處罰？等等。究竟怎樣來減輕，減輕多少又沒有了下文，只能依靠行政機關自行推斷認定

其三，是對事實情節的認定混亂。當前很多行政法規、政策制度中都含有大量類如“情節較輕”、“情節較重”、“情節嚴重”、“情節惡劣”等模糊性字眼，但是，與本文上述所提出的質疑又出現了，即到底是出現了怎樣的行為、情節便可以認定為屬于“情節較輕”，又是怎樣的一種違法事實可認定為“情節嚴重”，法律對此“點到即止”，沒有向人們例舉相應的范本，從而使得就這一情形的量性標準一直缺乏權威的、詳盡的、可指引的具體量性標準，為權力濫用埋下了更多隱患與突破口。

三、規制行政處罰中裁量權濫用的法律構想

行政處罰自由裁量權的合理運用和有效控制，對于提高行政執法水平、維護社會公共秩序以及保護行政相對人合法權益都有重要意義。因此，下文將對其如何規制提出如下建議：

（一）透明執法，明確違法情節“量化”標準

基于上述已說明了行政裁量權的濫用，很大程度上可歸咎法律設置的概念模糊、界定不清、指引不盡等問題所引發。由此，要從本質上撲滅濫用現象的“苗頭”，首要將執法過程透明化。回看當前立法，已經清晰的規定了“情節較輕”、“情節較重”、“情節嚴重”及“情節惡劣”四種不同程度的違法事實分別該對應哪一種處罰，按照邏輯學的推斷，既然知道什么是“較輕”、“較重”、“嚴重”及“嚴重”，也就是說已經對情節“量”的程度與標準有了認定，之所以還會出現權利遭受濫用，那就證明了規定還不夠細化，不能理所當然的“對號入座”。由此，要解決這一問題，就應制定能夠讓執法機關、執法人員，乃至人民群眾都能一目了然、通俗易懂的“量化”標準，讓廣大群眾能夠直觀的看到一旦做出了哪一種行為，犯了什么事就要受到法律的制裁，從而在群眾乃至整個社會中，形成一種威懾力，約束著人們的行為舉止，保持社會良好的風序良俗。與此同時，執法的公開透明，也是一種權利濫用的有效抑制劑，有助于人民群眾對執法隊伍的全面監督，促進社會和諧安寧與公平公正。

（二）細化標準，建立科學處罰裁量基準制度

直接地說，與其漫無目的等著立法趨于完善，還不如在這個等待的過程中積極、合理地利用與完善現行制度，制定出符合當前現狀與國情的具體處罰與裁量標準。比如，可以視各個地區的治安水平與經濟情況來“因地制宜”的設定處罰幅度，制定出不同卻與相匹配的具體的處罰細則與量化標準。需要注意的是，在這一標準的審議過程中，必須要堅持“過罰相當原則”，瞻前之時也要顧后，系統地考量、評定疑似違法行為的性質、危害程度、社會反響、當事人的主觀意識，還要將當事人事后有無自首或悔過情節一并納入考量范圍，有針對性的作出相應合適、合理、合法的裁量基準制度。

（三）完善程序，嚴控處罰裁量權的行使過程

雖然相關法律法規中對于行為人作出的告知、聽證權利有明確規定，但在現實中，這類權利基本形同虛設，要么根本不執行，要么不按規定執行，難以滿足立法初衷。就以“聽證制度”為例，這是一種保護涉案當事人應享有的法律權利的制度，除此之外，其還具有監督與管制自由裁量權的行使、減少社會行政糾紛事件發生等的職能作用，是具有預防性質的應急策略之一。但是，由于適用范圍、主體素質、程序環節的原因，其實質性作用難以有效發揮。對此，筆者認為，可以將行政處罰所適用的聽證程序的范圍擴大，將類如行政拘留也納入聽證范圍，從更廣泛地層面來有效控制處罰裁量權的行使。

四、結語

綜上，行政裁量權濫用不僅會侵犯公民的個人利益，還會侵犯社會公共利益。就實際性質而言，侵犯社會公共利益和侵犯公民的個人利益是一致的，如果行政主體的行政裁量權濫用損害社會公共利益，就應當納入司法審查的范圍中，以更好地讓政府部門為社會提供更好的公共服務。與此同時，將抽象行政裁量權濫用納入司法救濟范圍之內，也是大勢所趨，是對憲法基本精神的貫徹，有利于切實維護公民的合法權益，更是推動依法行政、法治中國建設的重要一步。

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